Wie het over problemen tussen burger en overheid heeft, denkt meteen aan Nationale ombudsman Reinier van Zutphen. Hij zag vanaf het begin welke invloed hardvochtig overheidsbeleid op de burger had. Wie het menselijker wil, moet het volgens hem persoonlijker maken: “Met een belletje heb je vaak driekwart van de zaak opgelost. Maak je dat persoonlijk contact niet en wordt het te juridisch, dan zal het contact tussen overheid en burger ook snel verharden. De menselijke maat is je verplaatsen in een ander.”
Een rode draad in uw jaarverslag is de vraag welk effect uw werk heeft gehad. Een dag voor publicatie deed Mark Rutte bij Nieuwsuur een van zijn ‘radicale’ ideeën uit de doeken: een club die tussen de overheid en burger in zit om problemen tussen beiden op te lossen. Uw werk dus. Hoe heeft u naar die uitzending gekeken?
Reinier van Zutphen is sinds 1 april 2015 Nationale ombudsman van Nederland. Eerder was hij onder meer voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak en en staatsraad in buitengewone dienst bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
“Ik vond het geen slimme zet, die club is er namelijk allang. Als Mark Rutte écht radicaal wil veranderen en de menselijke maat wil toepassen, dan zou hij kunnen beginnen met het lezen van mijn rapporten. Zijn uitspraken gingen wel viraal op sociale media, dus in die zin hebben wij dankzij de minister-president wel gratis publiciteit gekregen. Het heeft me niet echt gestoord, maar ik was wel verbaasd. Half april was ik nog bij hem en hebben we gesproken over de Toeslagenaffaire.”
Wat heeft hij tijdens dat gesprek gezegd?
“We hebben het uitgebreid over de menselijke maat en over mijn rapport uit 2017 gehad, waar uiteindelijk het rapport van de commissie Van Dam is uitgekomen. Mijn rapport ging maar over een klein deel van het probleem, over de CAF 11-zaak met 300 gezinnen die slachtoffer zijn geworden, maar niks verkeerd hadden gedaan. Dat is eigenlijk een van de ergste manieren van mensenslachtoffers maken.”
In reactie op de uitspraken van Mark Rutte bij Nieuwsuur zei u dat u ook een club zoekt, een die uw rapporten leest. In deze tijd, waarin die relatie tussen burger en overheid zo onder druk staat, kan ik me voorstellen dat u niet heel lang heeft hoeven zoeken.
“Ik heb 220 mensen in huis die hele mooie rapporten schrijven, en we reflecteren inderdaad ook op de effecten die onze onderzoeken teweeg hebben gebracht. Daar zijn we zo’n 5 jaar geleden mee begonnen. We keken daarbij naar de echt grote zaken. Wisten we vooraf welk doel we wilden bereiken? Hebben die hun doel ook bereikt? Hebben we dat zelf slim aangepakt? Hadden we daar de goede methode voor? En hoe keken overheidsinstanties achteraf aan tegen onze onderzoeken? Die bevindingen hebben we gebundeld in het rapport Over effectiviteit gesproken.1. We zijn in de tussentijd steeds scherper geworden in genereren van aandacht voor ons werk, en dat daar ook de juiste dingen mee gebeuren. De Toeslagenaffaire bewijst nog maar eens dat je als Ombudsman niet kan stoppen als je een rapport geschreven hebt. Dan begint je werk feitelijk pas. Je moet er namelijk wel voor zorgen die aanbevelingen serieus genomen worden en ook uitgevoerd worden. Het kritisch kijken naar ons eigen werk is onderdeel geworden van onze agenda. Dat die reflectie nodig is bewijzen de opmerkingen van de minister-president maar weer.”
Is er voor u een punt waarop u een structurele kentering zag in het toepassen van de menselijke maat?
“De verharde relatie tussen burger en overheid is ingegeven door het wantrouwen van de overheid jegens haar burgers. Denk aan de scherpe Fraudewet voor onder andere de toeslagen, en ook de Participatiewet kent maar heel beperkte mogelijkheden om de hardheidsclausule toe te passen. Dat waren voor mij momenten waarop ik zag dat de menselijkheid afbrokkelde. Dan hebben we het over tien, vijftien jaar geleden. Terugkijkend op de eerste adviezen over de Toeslagenwet en de Toeslagenaffaire, stelde men al in 2005 dat die wet misschien te hard was. Die wet staat model voor de manier waarop er in het parlement, in de regering, bij bestuurders en uitvoeringsorganisaties werd gedacht. Of misschien moet ik zeggen: móést worden gedacht vanuit de politiek en het beleid.”
Waarom denkt u dat de overheid de burger wantrouwde?
“Ten eerste heeft dat voor een deel te maken met onze obsessie voor de besteding van geld en de rechtmatigheid daarvan. We vonden dat iedereen die niet kon aantonen dat zij het geld rechtmatig hadden besteed, zowel overheden als burgers, bestreden moest worden.
Tegelijkertijd speelde de gedachte dat het strafrecht daar niet meer het juiste instrument voor die aanpak was, en dat die bestrijding via bestuurlijke boetes in het bestuursrecht ingekapseld moest worden. Ik ben lang strafrechter geweest, en de strafrechter is vrij om binnen hele ruime grenzen een straf te kiezen. Moreel gegrond, zwaar of niet zwaar, voorwaardelijk of onvoorwaardelijk. Ik kon bij een eenvoudige diefstal kiezen tussen één dag en vier jaar, of een boete. Die ruimte werd echter niet overgeplant naar het bestuursrecht. De hoogte van een boete stond in het bestuursrecht al bij voorbaat vast, met weinig bewegingsvrijheid voor een rechter. Langzamerhand zijn wij gaan denken dat het zo nodig is om mensen in het gareel te houden. Dan krijg je een paar affaires die bewijzen dat mensen er inderdaad misbruik van wordt gemaakt, maar wie daar verbaasd over is kan ‘s morgens maar beter niet zijn ogen open doen. Er zijn altijd mensen die misbruik maken van een situatie of de regels overtreden, maar uiteindelijk zijn dat er maar heel weinig.
Als laatste zijn we mensen die één keer een fout maakte categorisch gaan achtervolgen. Een fout was meteen opzet/grove schuld. Dat werd doorgegeven aan de fiscus en vervolgens verloor je de toegang naar de schuldsanering. We wende langzaam aan het idee dat die harde consequenties normaal en gerechtvaardigd waren. Het ging op een gegeven moment niet meer om boete doen en een nieuwe start maken, maar om keihard afstraffen. Door de Toeslagenaffaire zijn we ruw wakker geworden.”
Zijn we echt wakker? Of is het pleidooi voor meer menselijke maat vanuit de overheid bedoeld om de publieke opinie te sussen?
“Ik zie zeker ambtenaren in de uitvoering die heel blij zijn dat ze weer de ruimte krijgen van hun gemeentebesturen om mensen echt te helpen. Bij het UWV zie ik dat ook, en dat vind ik de meest belangrijke omslag. De mensen in de uitvoering zijn uiteindelijk degenen die contact hebben met de burgers waar wij voor werken. Ik denk dat het besef dat het echt anders moet ook in Den Haag is ingedaald. Tegelijkertijd zie ik dat ze het nog heel lastig vinden om dat nieuwe gedrag te laten zien. Het is blijkbaar nog vrij ingewikkeld om een wet te maken waarin ruimte wordt gegeven aan de uitvoering, of waarin het aantal regels beperkt is en vervangen door het vertrouwen in mensen.”
U heeft onderzoek gedaan naar welke kwetsbare doelgroepen u het minst bereiken. Dat waren er nog wel een aantal. Welke doelgroep behoeft volgens u daarin het meeste aandacht?
“Alleenstaande ouderen schieten me als eerste te binnen. Soms eenzaam, met slechts een AOW of een klein aanvullend pensioen. Die leven echt op het randje, en soms zelfs onder de grens van het bestaansminimum. Zij zijn voornamelijk bezig met overleven. Als al je aandacht en energie daaraan opgaat stuur je geen mooie brief naar de ombudsman. Zodra oudere mensen uit elkaar moeten omdat één van de twee naar een verzorgingshuis moet, kunt je ervoor kiezen om je allebei als alleenstaand te registreren en dus twee keer AOW te ontvangen. De consequentie is dat de eigen bijdrage voor de Wlz hoog kan zijn, waarbij die dubbele AOW uiteindelijk nadelig werkt. Onlangs klopte er nog een groep mensen bij mij aan vanwege dit probleem. Daar heeft de overheid echt verzuimd oudere mensen goed in te lichten.
Ook migranten hebben de overheid hard nodig, maar van diezelfde overheid krijgen ze weinig kansen. Ook jonge gezinnen met een beperkt inkomen kennen dezelfde problematiek. Allebei een niet al te hoog inkomen en dus veel energie en tijd kwijt aan overleven, zijzelf én hun kinderen. Dat zijn geen mensen die na negen uur nog een klacht gaan indienen bij ons. Ook op die mensen moeten wij af.”
Ze weten dus wel wie u bent, maar ze zien u niet als de oplossing voor hun problematiek.
“Een anekdote die bij collega's rondgaat is dat we wel eens gebeld werden en als één van de vrouwelijke collega's de telefoon opnam er gevraagd werd: "Is uw man (de ombudsman) thuis?" Sommige mensen hebben dus weinig idee van wie wij zijn en wat we doen. Ze kennen ons van de column in De Telegraaf met het gratis te bellen nummer. Veel nemen echter niet de moeite om te bellen, terwijl we wel veel voor ze kunnen betekenen.”
Welke rol speelt de lokale ombudsfunctie in die zichtbaarheid?
“Door de decentralisaties in 2015 zijn veel taken in het sociaal domein overgeheveld van Rijk naar gemeenten. De gemeente is daarmee veel belangrijker geworden voor het antwoord op de zorgvraag van mensen. Dat betekent dat ik veel meer met mijn vingertoppen in die samenleving moet zitten. Zichtbaar aanwezig zijn op het lokale niveau speelt daarin een belangrijke rol. Via een spreekuur in de bibliotheek, een vermelding in de gemeentekrant of vindbaar zijn op de gemeentelijke website. Het vertaalt zich ongetwijfeld ook weer naar grotere rapporten die we in Den Haag aan de Kamer aanbieden. Maar het gaat niet om mij of onze organisatie, maar om een goed functionerende ombudsman die zijn steentje kan bijdragen aan al die taken en verantwoordelijkheden van gemeenten. Het allerbelangrijkste is dat wij met gemeenteambtenaren aan de slag gaan. De klacht van een burger komt immers altijd als eerste terecht bij de gemeente.”
Een breed gehoorde klacht is dat het aanvragen van zorg bij gemeenten nogal complex is, mede omdat gemeenten veel verschillende loketten hebben. Dat komt de menselijke maat niet ten goede. Hoe zou dat eenvoudiger kunnen?
“Ik ga langs gemeenteraden om te vertellen wat mijn rol en functie is, en hoe ik denk dat zij hun ambtelijke apparaat beter kunnen inrichten. Als ik met juridische klachtbehandelaars en bezwaarjuristen spreek adviseer ik hen altijd om even de telefoon op te pakken om te vragen naar de klacht, in plaats van het op de formele manier op te lossen. Als dat niet lukt kunnen ze altijd nog de volgende stap zetten met de wet in de hand. Persoonlijk contact staat op één. Met een belletje heb je vaak driekwart van de zaak opgelost. Maak je dat persoonlijk contact niet en wordt het te juridisch, dan zal het contact tussen gemeente en burger ook snel verharden. De menselijke maat is je verplaatsen in een ander.”
Kan je persoonlijk contact ook als professioneel contact uitleggen? Bijvoorbeeld via een keukentafelgesprek met de juiste deskundigen?
“In 2017 publiceerden wij het rapport Terug aan tafel.2. Wat we daarin concludeerden is dat professionals niet de ruimte krijgen om een echt goed keukentafelgsprek te voeren. Dan gaat het fout, want burgers hebben natuurlijk feilloos in de gaten of een ambtenaar aanbelt om iets op te dringen, of om te praten over wat die burger nodig heeft. Stel je als ambtenaar vragen, dan is het een heel ander gesprek dan wanneer je de burger even vertelt hoe het moet. Dan wordt het de overheid versus de onderdaan. Goed contact heeft dus naast empathie ook zeker te maken met hoe professioneel je daarin bent, en een goed gesprek kunnen voeren is onderdeel van het professionele ambtenaarswerk.”
Kijkend naar de financiële tekorten is het misschien niet onlogisch dat gemeenten soms voor het goedkopere alternatief gaan.
“Het gaat veel over geld en ik denk dat langzamerhand iedereen het eens is dat de decentralisaties gepaard met bezuinigingen vooraf al een tot mislukken gedoemd project was. Dus het moet nu op een andere, slimmere manier met de middelen die er zijn. Samen met vijf landelijke organisaties hebben we onlangs een manifest gepubliceerd over de toekomst van de jeugdzorg. Minder vanuit ‘potjes’ denken, en meer vanuit het probleem. De gedachte dat de opbrengst in een ander potje of hokje valt wanneer je toegeeft moeten we loslaten. Zoals mijn collega de Kinderombudsman zegt: “Waarom zijn er bij elk probleem toch twintig deskundigen nodig?” Waarom niet gewoon één of twee? Dat is immers ook nog goedkoper.”
Dus de menselijke maat is voor u anders financieren, en niet meer financieren?
“Wij leven in één van de rijkste landen van de wereld, ook per hoofd van de bevolking. Dan heeft het denk ik heel weinig zin om nog meer te willen. Dat klopt niet met hoe rijk Nederland is. In principe hebben we genoeg geld om de problemen op te lossen, maar blijkbaar zijn we daar op een of andere manier niet toe in staat. Dat komt mijns inziens door systemen waaruit de menselijkheid is verdwenen en die tot verkeerde resultaten leiden. We moeten dus vooral met elkaar kijken hoe we die menselijkheid kunnen laten terugkeren, en met de huidige middelen kan dat makkelijk.”
In uw jaarverslag concludeert u dat het huidige zorgsysteem ondanks vele pilots, actieplannen, programma’s en verbeteragenda’s nog steeds niet goed aansluit op de behoefte van de burgers. Als al die plannen niet hebben gewerkt, wat zou volgens u dan wel werken?
“We weten zo langzamerhand wel wat er aan de hand is. Ik heb geen behoefte aan weer een rapport over de jeugdzorg of de bijstand, of hoe het toeslagensysteem werkt. De vraag is hoe we het toeslagen- en fiscale stelsel nu anders gaan inrichten. Willen we dat de digitale infrastructuur het gaat doen? Heel veel problemen hebben namelijk te maken met achterstanden bij de overheid omdat ze hun digitale zaken niet op orde hebben. Dat is geen kwestie van nog meer rapporten schrijven, het gaat vooral om de omzetting van de wijsheid uit die rapporten in echt handelen, en daarin heeft de overheid geen beste staat van dienst.”
De relatie tussen burger en overheid speelt ook een grote rol in de formatie. Bent u al bij Mariëtte Hamer langs geweest om het daarover te hebben?
“Ik ben een paar weken geleden wel bij Tjeenk Willink geweest, maar nog niet bij mevrouw Hamer. Dat komt denk ik nog wel. Ik zou graag samen met Arno Visser van de Algemene Rekenkamer en Thom de Graaf van de Raad van State langskomen. Mevrouw Hamer praat ook met de Efteling, dus waarom dan niet met de Ombudsman?”
Dit artikel is gepubliceerd in het magazine 'De menselijke maat' van Zorg&Sociaalweb op 8 juni 2021. Het artikel is geschreven door Matthijs van Dam.
Foto: Freek van den Bergh
