Een aantal van de maatregelen die in juni 1997 zijn genomen om de Eurotop in Amsterdam ongestoord te laten verlopen, kan de toets der kritiek niet doorstaan. Dit oordeelt de Nationale ombudsman, mr. dr. M. Oosting, op basis van een zojuist afgerond onderzoek. Politie en justitie in Amsterdam hebben bij hun optreden tegen (dreigende) ordeverstoringen in een aantal gevallen duidelijk de grens van hun bevoegdheden overschreden. Dat laatste geldt ook voor de IND. Bij de keuze voor de in te zetten middelen is aldus effectiviteit gesteld boven rechtmatigheid. In zoverre heeft het doel de middelen geheiligd. Betrokken functionarissen bleken echter ook niet altijd goed op de hoogte van het voor hun optreden geldende juridische kader.
De Nationale ombudsman benadrukt het belang dat overheidsoptreden in een rechtsstaat te allen tijde naast effectief ook rechtmatig behoort te zijn. Uit de ervaringen rond de Eurotop kan lering worden getrokken voor toekomstig optreden bij grootschalige evenementen, zoals het Europese kampioenschap voetbal in het jaar 2000. De Nationale ombudsman doet de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister en Staatssecretaris van Justitie daarom de aanbeveling zijn rapport te betrekken bij de voorbereiding van algemeen beleid voor overheidsoptreden bij grootschalige evenementen. Voor zover ten aanzien van de Eurotop de opvatting zou bestaan dat improvisatie - desnoods tegen de wet in - onvermijdelijk was, omdat men te maken had met onvoorzienbare situaties, gaat zo'n argument voor de toekomst niet meer op, aldus de Nationale ombudsman.
Aanleiding
Aanleiding voor het onderzoek waren klachten van het Autonoom Centrum en het Buro Jansen & Janssen uit Amsterdam.
Wat betreft de wettelijke mogelijkheden voor overheidsoptreden in het kader van de handhaving van de openbare orde bij grootschalige evenementen, is na de Eurotop veel aandacht uitgegaan naar het bereik van artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht (aanhouden op verdenking van lidmaatschap van een criminele organisatie). Omdat de desbetreffende aanhoudingen aan de rechter zijn voorgelegd, onthoudt de Nationale ombudsman zich nu van een oordeel hierover. In zijn rapport gaat hij met name in op het gebruik van twee andere soorten instrumenten – de noodbevelbevoegdheid uit de Gemeentewet en de bevoegdheden op grond van het vreemdelingenrecht – en op de voorwaarden en beperkingen die gelden voor dit gebruik.
Vasthouden Italiaanse treinreizigers
De politie heeft op 14 juni 1997 een groep van 150 Italiaanse treinreizigers, die naar Amsterdam waren gekomen om deel te nemen aan de Werklozendemonstratie, zonder grond te lang opgehouden en vervolgens ten onrechte geboeid en ingesloten. Na waarschuwingen van de Spoorwegpolitie dat de Italianen onderweg in de trein vernielingen hadden aangericht, zijn de 150 reizigers in de laatste wagon ’s middags na aankomst op het Centraal Station ruim drie uur opgehouden in de trein. De Nationale ombudsman vindt dat het verantwoordelijke beleidscentrum in Amsterdam in eerste instantie in redelijkheid kon besluiten de Italianen op te houden, om zo de situatie in de trein te kunnen beoordelen. Maar er was volgens hem geen grondslag om drie uur lang hun bewegingsvrijheid in te perken. Verder mist het besluit, aan het eind van de middag, om de groep Italianen te boeien en over te brengen naar de penitentiaire inrichting Over-Amstel om hen daar in te sluiten, volgens de Nationale ombudsman elke wettelijke grondslag, zodat het niet genomen had mogen worden.
Gebruik noodbevel
De burgemeester heeft op grond van artikel 175 van de Gemeentewet de bevoegdheid tot het geven van een noodbevel. Deze bevoegdheid mag niet worden gebruikt als algemeen vangnet voor het geval bevoegdheden uit andere rechtsgebieden geen uitkomst bieden. Het lijkt erop dat dit hier wel is gebeurd.
De Nationale ombudsman vindt het redelijk dat het beleidscentrum naar aanleiding van de informatie van de Spoorwegpolitie 's middags heeft besloten om voorbereidingen te treffen voor een door de burgemeester te geven noodbevel, waarmee de Italianen de toegang tot Amsterdam ontzegd zou kunnen worden. Pas aan het begin van de avond is echter besloten om de noodbevelbevoegdheid daadwerkelijk toe te passen, nadat er geen grond bleek te zijn voor strafvorderlijk optreden tegen de Italianen. Volgens de Nationale ombudsman was er op dat moment geen reden meer voor het geven van een noodbevel. De demonstratie was afgelopen en inmiddels had kunnen worden vastgesteld dat van de Italianen geen ernstige wanordelijkheden te vrezen waren.
Overigens kan een noodbevel niet dienen als grondslag voor vrijheidsbeneming. De noodbevelbevoegdheid bood dus geen basis voor de insluiting van de Italianen.
Het geven van een noodbevel is een ingrijpende openbare ordemaatregel. Voor het nemen van een besluit tot toepassing van de noodbevelbevoegdheid is dan ook de persoonlijke betrokkenheid van de burgemeester vereist. In dit geval heeft de burgemeester van Amsterdam zich naar het oordeel van de Nationale ombudsman te afstandelijk opgesteld. Hij heeft (al om 14.00 uur 's middags) de algemeen commandant, die de leiding had over de speciale politieorganisatie voor de Eurotop, een te ruim mandaat gegeven voor het gebruik van de noodbevelbevoegdheid, en daarmee de politie te veel beoordelingsruimte gelaten. Het beleidscentrum op zijn beurt heeft ten onrechte de burgemeester niet betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming op dit punt.
De burgemeester van Amsterdam en de hoofdofficier van justitie hebben in de Evaluatie van het politieoptreden van de driehoek aangegeven dat de noodbevelbevoegdheid op goede gronden is toegepast tegen de 150 Italianen. Hiermee zijn ze ten onrechte afgeweken van het - andersluidende - advies van de Commissie voor de Politieklachten Amsterdam-Amstelland. Zij hebben bovendien in de Evaluatie onvoldoende gemotiveerd waarom op dit punt van het advies is afgeweken, zo oordeelt Nationale ombudsman Oosting.
Uitzetting EU-onderdanen
Zowel de 150 Italiaanse treinreizigers als een groep van 85 andere EU-onderdanen, die waren aangehouden op verdenking van lidmaatschap van een criminele organisatie, zijn uitgezet uit Nederland zonder dat was voldaan aan de voorwaarden daarvoor uit de Vreemdelingenwet. EU-onderdanen hebben een speciale positie in het vreemdelingenrecht. Als het gaat om uitzetting gelden voor hen strengere criteria. Zij kunnen in beginsel niet zonder meer op korte termijn worden uitgezet. Dit is door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie niet onderkend.
Voor het uitzetten van de groep Italiaanse treinreizigers heeft het beleidscentrum op 14 juni 1997 pas (te) laat de medewerking van de IND gevraagd, namelijk rond 19.00 uur. Daarbij heeft het beleidscentrum de situatie ernstiger voorgespiegeld dan ze op dat moment nog was. Het beleidscentrum wilde de Italianen nog diezelfde avond onder bewaking over de grens laten zetten, met de voor de terugreis al geplande trein. De IND heeft daartoe onmiddellijk een mondelinge collectieve last tot uitzetting gegeven. Een last tot uitzetting moet echter schriftelijk, en op individuele basis, worden gegeven. Een beroep van de betrokken piketambtenaar van de IND op overmacht wijst de Nationale ombudsman af. Verder is niet onderkend dat het ging om EU-onderdanen. De IND heeft aldus ten onrechte niet de voor hen geldende procedure gevolgd. Op basis daarvan zouden de 150 Italianen in ieder geval de gelegenheid hebben moeten krijgen om later die avond vrijwillig met de geplande trein terug te reizen.
Op maandag 16 juni werd de IND om medewerking verzocht bij het uitzetten van 92 buitenlanders, onder wie 85 EU-onderdanen, die gearresteerd waren op grond van verdenking van lidmaatschap van een criminele organisatie. De IND heeft voor elk van deze vreemdelingen wel een individuele schriftelijke last tot uitzetting verstrekt. Ten onrechte is hierbij echter weer niet onderkend dat voor uitzetting van EU-onderdanen zwaardere eisen gelden, zodat toen opnieuw een foute procedure is gevolgd. Overigens was de Eurotop al afgelopen toen de vreemdelingen werden uitgezet, zodat zij hoe dan ook de gelegenheid hadden moeten krijgen om vrijwillig te vertrekken.
De Nationale ombudsman vindt het verder onjuist dat het Amsterdamse driehoeksoverleg en het LCC de IND niet al in een veel eerder stadium hebben betrokken bij de algemene voorbereiding van de Eurotop.
Overig
De overige klachten betreffen met name het beperken van de demonstratievrijheid bij een aantal gelegenheden tijdens de Eurotop, en het aanhouden van mensen op willekeurige gronden. De Nationale ombudsman heeft deze klachten niet gegrond verklaard.
De klachten en het onderzoek
Het Autonoom Centrum en het Buro Jansen & Janssen hebben in de zomer van 1997 een groot aantal klachten, verzameld in een zwartboek, ingediend bij de burgemeester van Amsterdam, de Minister van Justitie en de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman heeft de burgemeester en de Minister eerst de gelegenheid gegeven zelf een oordeel te geven over de klachten. Daarna heeft de Nationale ombudsman op 28 januari 1998, op hernieuwd verzoek van het Autonoom Centrum en Buro Jansen & Janssen, een onderzoek ingesteld. De klachten die door de verantwoordelijke bestuurders gegrond werden verklaard, zijn daarbij buiten beschouwing gelaten. Op 27 mei 1998 besloot de Nationale ombudsman vooralsnog geen oordeel te geven over de gedragingen die inmiddels aan de rechter waren voorgelegd. Dit betrof met name de arrestaties op verdenking van lidmaatschap van een criminele organisatie (art. 140 Sr), en de daar op gevolgde inverzekeringstelling.
In het kader van het onderzoek zijn de burgemeester van Amsterdam, de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken gevraagd om op de klacht te reageren, en om de benodigde informatie te verstrekken. Voorts zijn 24 betrokkenen gehoord, onder wie de leden van het driehoeksoverleg, hun vertegenwoordigers in het beleidscentrum, de algemeen commandanten en de operationeel commandanten die het politieoptreden tijdens de Eurotop hebben gecoördineerd.
