Achtergrond
Zie BIJLAGEOnderzoek
In het kader van het onderzoek werd de Belastingdienst/Particulieren Amsterdam verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Tevens werd de Belastingdienst een aantal specifieke vragen gesteld. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. De reactie van verzoekster gaf geen aanleiding het verslag te wijzigen. De reactie van de Belastingdienst gaf aanleiding het verslag op een enkel punt aan te vullen.Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:1. Feiten1. Verzoekster werd met ingang van 28 november 1986 ingeschreven in het Bevolkingsregister van de gemeente Amsterdam, op het adres S-weg nummer x. Op 6 januari 1987 is zij op dit adres weer uitgeschreven.2. Op 6 september 1993 werd aan verzoekster een dwangbevel betekend door een deurwaarder van de Belastingdienst/Particulieren Amsterdam (hierna: de Belastingdienst) ter zake van een aan haar opgelegde aanslag in de inkomstenbelasting over het jaar 1990. Het dwangbevel vermeldde als adres van verzoekster S-weg nummer X te Amsterdam. Dit adres is naderhand met de pen doorgehaald en gewijzigd in E. nummer y, eveneens te Amsterdam. De betekening vond op dit laatste adres plaats.3. Op 4 september 1996 zond de Belastingdienst verzoekster een ontvangstbevesting met de navolgende inhoud:"Hierbij deel ik u mede dat ik bij het loket aangifte 1990/1991, 1995 in ontvangst heb genomen, tevens een brief voor de heer (E.; N.o.). Heden zijn de stukken doorgezonden naar de heer (E.; N.o.), technisch team te Heerlen..."4. Op 19 december 1997 liet de Belastingdienst verzoekster het volgende weten:"...Op 4 september 1996 ontving ik uw aangifte inkomstenbelasting/premieheffing 1990. Omdat aan u inmiddels onder aanslagnummer (...), dagtekening van het aanslagbiljet 30 januari 1993, een ambtshalve aanslag werd opgelegd, kan ik de ontvangen aangifte aanmerken als een verzoek tot ambtshalve vermindering. U heeft de aangifte inkomstenbelasting/premieheffing 1990 welke als verzoekschrift behandeld dient te worden meer dan vijf jaar na afloop van het belastingtijdvak ingediend. Verlenging van deze termijn met nog eens vijf jaar is slechts mogelijk indien u kunt aantonen dat tengevolge van een door u gemaakte vergissing te belasting is geheven. Voorwaarde hierbij is dat deze vergissing ook mij bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn. Bovendien moet de teruggave meer dan fl. 1.000,- bedragen. Bij deze vraag ik u mij aan te tonen dat verlenging van de vijfjaarstermijn voor u van toepassing is..."5. Verzoekster richtte zich vervolgens op 25 januari 1998 tot de Staatssecretaris van Financi n met het verzoek om toepassing van de hardheidsclausule. De Staatssecretaris wees dit verzoek op 6 maart 1998 af. 2. Standpunt van verzoekster Voor het standpunt van verzoekster wordt verwezen naar de klachtsamenvatting onderKlacht
. In het verzoekschrift schreef verzoeksters gemachtigde nog het volgende:"...(Cli nte) is slachtoffer van de Bijlmerramp. Bij deze ramp heeft cli nte haar nichtje (...) en de partner (van het nichtje; N.o.) verloren. Cli nte - die voogdes was van het nichtje - heeft na hun overlijden de zorg voor het op dat moment 1 jaar oude zoontje van (het nichtje en haar partner; N.o.) op zich genomen. Momenteel is cli nte nog altijd doende om middels een gerechtelijke procedure een schadevergoeding te verkrijgen voor het weesje. Een en ander heeft cli nte (...) erg aangegrepen. Zij kampt nog altijd met de psychische en lichamelijke gevolgen van de ramp. Deze ramp en haar gevolgen vormen de oorzaak van het feit dat cli nte onbewust heeft nagelaten een aangifte inkomstenbelasting over de jaren 1990 en 1991 in te dienen. De Belastingdienst heeft cli nte niet, althans niet tijdig, gewezen op het feit dat van haar geen aangifte over de jaren 1990 en 1991 werd ontvangen. De ambtshalve aanslag Inkomstenbelasting(...) heeft cli nte nimmer ontvangen (...). Zij is van de aanslagen pas op de hoogte geraakt op het moment dat haar ter zake d.d. 14 mei 1993 (bedoeld is: 6 september 1993; N.o.) - derhalve kort na de Bijlmerramp, een moment waarop cli nte volkomen in de war was - een dwangbevel werd uitgereikt. (...) Het dwangbevel vermeldt het - later doorgehaalde - adres S-weg x te Amsterdam. Aan het dwangbevel voorafgaande aanslagen en aanmaningen zullen eveneens naar genoemd adres zijn verzonden, hetgeen verklaart waarom cli nte nimmer kennis heeft genomen van de ambtshalve aanslag. Blijkens de doorhaling van het adres op het dwangbevel heeft men bij de uitreiking van het dwangbevel geconstateerd dat het adres S-weg x onjuist was en heeft men uiteindelijk het juiste adres van cli nte achterhaald. Cli nte is niet bekend hoe deze fout heeft kunnen ontstaan. Zij is nimmer woonachtig geweest op bedoeld adres. Van de ten gevolge van deze fout ontstane betalingsachterstand kan cli nte geen verwijt worden gemaakt..." In het verzoekschrift werd voorts nog aangevoerd dat verzoekster al eerder – dus v r 4 september 1996, maar na 6 september 1993 – aangifte over 1990 had gedaan.3. Standpunt van de Belastingdienst/Particulieren Amsterdam In reactie op de klacht liet de Belastingdienst het volgende weten:"...(Verzoekster; N.o.) heeft blijkbaar voor het jaar IB/PH 1990 ten onrechte geen aangifte gedaan, reden waarom er een ambtshalve aanslag (een aanslag naar een geschat inkomen) werd opgelegd. Omdat ook op het toegestuurde aanslagbiljet voor het desbetreffende jaar niet werd gereageerd, werd haar tenslotte op 6 september 1993 een dwangbevel betekend. (...) Tussen de datum van het vliegtuigongeluk (4-10-92) en de betekening van het dwangbevel (6-9-93) ligt dus bijna een jaar. Op dat moment wist (verzoekster; N.o.) dus dat zij voor het jaar 1990 geen aangifte had gedaan en dat de aanslag een gevolg was van dit verzuim. 1. Naar de herkomst van het adres (S-weg x; N.o.) te Amsterdam heb ik informatie ingewonnen bij het Bevolkingsregister van de Gemeente Amsterdam. Volgens het Bevolkingsregister heeft (verzoekster; N.o.) zich op dit adres in laten schrijven op 28-11-1986, komende van de Nederlandse Antillen, en uit laten schrijven op 6-1-1987. De mededeling van (verzoeksters gemachtigde; N.o.) (...) dat (verzoekster; N.o.) nimmer op dit adres woonachtig is geweest, is onjuist. Wanneer en waarom (verzoekster; N.o.) in een later stadium weer op het adres (S-weg x; N.o.) is ingeschreven, heb ik niet kunnen achterhalen. (...) Het feit dat zowel het aangiftebiljet als het aanslagbiljet IB/PH 1990 naar (S-weg x; N.o.) werden verstuurd, doet niet af aan de omstandigheid dat zij op het moment dat het dwangbevel werd betekend (september 1993) nog meer dan twee jaar de tijd heeft gehad om actie te ondernemen om de ambtshalve aanslag IB/PH 1990 aan te vechten. Via loonbeslag is de aanslag IB 1990 tenslotte ingevorderd, gedurende de periode mei 1994 tot juli 1995. De bedragen die daarna werden ontvangen zijn afgeboekt op de aanslag IB 1991. (...) 2. Volgens de mij bekende gegevens heeft (verzoekster; N.o.) gewacht tot 4 september 1996 (...) alvorens zij actie ondernam tegen de opgelegde aanslagen. Toen was de termijn waarbinnen de inspecteur gerechtigd is om verzoeken om ambtshalve vermindering te honoreren, ruimschoots verstreken. Dit werd haar schriftelijk meegedeeld door de inspecteur bij brief van 19 december 1997 (...).
Zij is in de gelegenheid gesteld aan te geven of en in hoeverre er in haar geval sprake kon zijn van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kon geven de vijfjaarstermijn met nog eens vijf jaar te verlengen (...) (Verzoeksters gemachtigde: N.o.) stelt in (het verzoekschrift; N.o.) dat er v r 4-9-1996 aangiften zouden zijn ingediend. Deze zijn op de eenheid niet aangetroffen. Omtrent het tijdstip waarop dit zou hebben plaats gevonden, blijft men bijzonder vaag. Kopie n van deze aangiften waaruit eventueel zou zijn op te maken of ze v r 31-12-1995 (dus voor het einde van de vijfjaarstermijn) zijn opgesteld en ingezonden, worden niet overgelegd. (...) 3. Gelet op het vorenstaande ben ik van mening dat afgezien van een mogelijk onjuiste adressering van het aangiftebiljet 1990, aan de Belastingdienst niet het verwijt toekomt dat met betrekking tot het niet doorgaan van een ambtshalve vermindering IB/PH 1990 onzorgvuldig is gehandeld. (...) Door het verstrijken der jaren is de controleerbaarheid van de aangifte met betrekking tot mogelijk andere inkomsten of de van toepassing zijnde tariefgroep onmogelijk geworden..." Telefonisch liet de Belastingdienst nog weten dat verzoekster ten tijde van het verzenden van het aangiftebiljet 1990 (begin 1991) in het bestand van de Belastingdienst stond ingeschreven op het adres E. nummer y. De reden om het aangiftebiljet desondanks te sturen naar het adres S-weg, nummer x was niet meer te achterhalen. Naar aanleiding van schriftelijke vragen van de Nationale ombudsman liet de Belastingdienst nog het volgende weten:"...Naar aanleiding van uw brief (...) deel ik u mede dat ik opdracht heb gegeven de aanslag IB/PH 1990, opgelegd aan (verzoekster; N.o.) te vernietigen. Ik ben tot de overtuiging gekomen dat zowel het aangiftebiljet als de aanslag verzonden zijn naar een verkeerd adres, terwijl niet is gebleken en niet meer na te gaan dat dit aan haar te wijten is. Hoewel ten tijde van de betekening van het dwangbevel de belastingplichtige naar mijn mening niet adequaat heeft gereageerd, had uitreiking van een nieuw aanslagbiljet meer duidelijkheid kunnen scheppen. Daarmee is haar de mogelijkheid ontnomen alsnog een bezwaarschrift in te dienen..."
Beoordeling
1. Verzoekster klaagt er over dat de Belastingdienst/Particulieren Amsterdam (hierna: de Belastingdienst) tot het moment van indienen van haar klacht bij de Nationale ombudsman heeft geweigerd de aan haar opgelegde en ambtshalve vastgestelde aanslag in de inkomstenbelasting over het jaar 1990 te verminderen. De aanslag was gedagtekend 30 januari 1993. Verzoekster diende op 4 september 1996 alsnog een aangifte in over het jaar 1990. Dit aangiftebiljet heeft de Belastingdienst aangemerkt als een verzoek om ambtshalve vermindering. De Belastingdienst weigerde echter op 19 december 1997 – 15 maanden na indiening van het aangiftebiljet - de aanslag te verminderen omdat sedert het einde van het belastingjaar op het moment van indienen van de aangifte reeds meer dan vijf jaren waren verstreken (zieAchtergrond
, onder 2.).2. Verzoekster stelt dat zij nooit een aanslagbiljet inkomstenbelasting over het jaar 1990 heeft ontvangen. Het aanslagbiljet was door de Belastingdienst gestuurd naar een adres waar verzoekster enige jaren daarvoor ingeschreven had gestaan. Ook het aangiftebiljet was naar dit adres verzonden. Verzoekster raakte, zo stelt zij, eerst van het bestaan van de aanslag over 1990 op de hoogte toen haar ter zake op 6 september 1993 een dwangbevel werd betekend. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift was op dat moment reeds verstreken. Verzoekster stelt voorts dat haar wijze van reageren na de betekening van het dwangbevel het gevolg was van het feit dat zij op 4 oktober 1992 een familielid had verloren toen een vliegtuig in haar wijk neerstortte. Ten gevolge van deze gebeurtenis was zij, aldus verzoekster, lange tijd in de war geweest.3. De Belastingdienst wees er op dat verzoekster van het bestaan van de aanslag op de hoogte was vanaf het moment dat haar - op 6 september 1993 - ter zake het dwangbevel werd betekend. In eerste instantie nam de Belastingdienst dan ook het standpunt in dat er geen reden was om een inbreuk te maken op de termijn van vijf jaar, omdat verzoekster tot het einde van deze termijn, op 31 december 1995, nog ruimschoots de gelegenheid had gehad om haar bezwaren tegen de aanslag kenbaar te maken en om ambtshalve vermindering van de aanslag te verzoeken.4. Het is aannemelijk dat verzoekster het aanslagbiljet 1990 ten gevolge van de onjuiste adressering niet heeft ontvangen. De handelwijze van de Belastingdienst was dan ook in strijd met het bepaalde in artikel 8 van de Leidraad Invordering 1990 (zieAchtergrond
, onder 4.). Ingevolge het bepaalde in genoemd artikel behoeft een onnauwkeurigheid in de adressering van een aanslag-biljet alleen dan niet te worden geredresseerd indien de bezorging van het aanslagbiljet juist is geschied en voor enig misverstand niet behoeft te worden gevreesd. Aan deze voorwaarden was in dit geval niet voldaan. Het opgemaakte dwangbevel vermeldde immers nog het adres S-weg, nummer x. Bij de betekening bleek dat verzoekster niet meer op dat adres woonachtig was. Verzoekster had eerder bovendien het toegezonden aangiftebiljet niet teruggezonden en had nimmer gereageerd op de aanslag of de aanmaning tot betaling. Op het moment van verzenden van het aangiftebiljet stond verzoekster in het bestand van de Belastingdienst geregistreerd op een ander adres dan dat waarnaar het aangifte- en het aanslagbiljet waren verzonden. Uit dit samenstel van omstandigheden had de Belastingdienst kunnen en moeten concluderen dat de bezorging van het aanslagbiljet niet juist was geschied en dat misverstanden zeker niet waren uit te sluiten.5. Het onder 4. overwogene leidt tot de conclusie dat de Belastingdienst in september 1993 aan verzoekster een nieuw aanslagbiljet had moeten uitreiken. Nu op dat moment de termijn van drie jaren voor het opleggen van een aanslag, genoemd in artikel 11 Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr; zie
Achtergrond
, onder 1.) nog niet was verstreken, had dit nieuwe aanslagbiljet ingevolge het bepaalde in de Instructie Invordering 1990 (zieAchtergrond
, onder 5.) moeten worden voorzien van een nieuwe dagtekening. Door dit niet te doen, heeft de Belastingdienst gehandeld in strijd met de geldende voorschriften. Ten gevolge van deze handelwijze is verzoekster niet in staat geweest van de aanslag kennis te nemen en daartegen bezwaar te maken.6. Nu de Belastingdienst heeft nagelaten verzoekster (alsnog) een aanslagbiljet, voorzien van een nieuwe dagtekening uit te reiken, en haar daarmee de mogelijkheid heeft onthouden haar bezwaren formeel kenbaar te maken, is het in strijd met de redelijkheid dat de Belastingdienst zich bij de beoordeling van het in 1996 alsnog door verzoekster ingediende aangiftebiljet 1990 onverkort heeft beroepen op het verstreken zijn van de vijfjaarstermijn. Het had meer voor de hand gelegen dat de Belastingdienst, constaterende dat ten onrechte aan verzoekster geen aanslagbiljet met een nieuwe dagtekening was uitgereikt en dat dit op dat moment niet meer mogelijk was omdat de driejaarstermijn voor het opleggen van een aanslag inmiddels was verstreken, zou hebben gehandeld op soortgelijke wijze als in de Instructie Invordering 1990 is voorgeschreven voor situaties waarin een nieuwe dagtekening zou komen te liggen buiten de termijn van drie jaar als bedoeld in artikel 11 Awr. Dit geldt te meer nu verzoekster op niet onaannemelijkegronden stelt dat zij in de betrokken periode in de war was geweest en voorts niet was gebleken dat haar ter zake van de toezending van het oorspronkelijke aanslagbiljet aan het onjuiste adres een verwijt kon worden gemaakt. Dit zou voor verzoeksters situatie betekend hebben dat de aanslag alsnog in overeenstemming werd gebracht met de ingediende aangifte. Door dit niet te doen, heeft de Belastingdienst gehandeld in strijd met de redelijkheid. De onderzochte gedraging is niet behoorlijk.
Conclusie
De klacht over de onderzochte gedraging van de Belastingdienst/ Particulieren Amsterdam, die wordt aangemerkt als een gedraging van de Minister van Financi n, is gegrond. Met instemming is kennis genomen van de beslissing van de Belastingdienst om de aanslag inkomstenbelasting 1990 alsnog te vernietigen. BIJLAGE ACHTERGROND1. Algemene wet inzake rijksbelastingen(Wet van 2 juli 1959, Stb. 301) Artikel 5, lid 1:"De vaststelling van een belastingaanslag geschiedt door het ter zake daarvan opmaken van een aanslagbiljet door de inspecteur. De dagtekening van het aanslagbiljet geldt als dagtekening van de vaststelling van de belastingaanslag. De inspecteur stelt het aanslagbiljet ter invordering van de daaruit blijkende belastingaanslag aan de ontvanger ter hand." Artikel 11, lid 3:"De bevoegdheid tot het vaststellen van de aanslag vervalt door verloop van drie jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan. Indien voor het doen van aangifte uitstel is verleend, wordt deze termijn met de duur van dit uitstel verlengd." Artikel 65, lid 1:"Een onjuiste belastingaanslag kan door de inspecteur ambtshalve worden verminderd..." 2. Resolutie van de Staatssecretaris van Financi n van 25 maart 1991, nr. DB 89/735 "...Par. 1. Inleiding1.1. In artikel 65 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is de inspecteur de bevoegdheid gegeven ambtshalve vermindering van belastingaanslagen alsmede van ingehouden dan wel op aangifte afgedragen of voldane belastingbedragen te verlenen. (...) Mij is gebleken dat het wenselijk is de uitvoeringsvoorschriften op dit punt opnieuw vast te stellen.1.2. In de hieronder opgenomen nieuwe voorschriften is de termijn waarbinnen de belasting- of inhoudingsplichtige aanspraak kan maken op het ambtshalve verlenen van vermindering of teruggaaf van belasting afgestemd op de termijn waarbinnen op de voet van de artikelen 16, derde en vierde lid, en 20, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen te weinig geheven belasting kan worden nagevorderd, onderscheidenlijk nageheven (par. 2.2, onderdeel b en par. 4.1, aanhef en onderdeel b). Daarbij is mede overwogen dat rechtsvorderingen ter zake van geldschulden tenlaste van het Rijk na vijf jaren verjaren. De termijn waarbinnen ambtshalve vermindering of teruggaaf wordt verleend is voor gevallen, waarin er sprake is van een redelijkerwijs kenbare vergissing, verlengd met vijf jaren (par. 7). (...) Par. 2. Reikwijdte en definities (...) b. de vijf-jaarstermijn: de termijn waarbinnen op de voet van de artikelen 16, derde en vierde lid en 20, derde lid van de Algemene wet inzake rijksbelastingen de te weinig geheven belasting kan worden nagevorderd, onderscheidenlijk nageheven; (...) Par. 4. Uitzonderingen4.1. Het bepaalde in par. 3 (het verlenen van een ambtshalve vermindering; N.o.) vindt geen toepassing indien:(...) b. ten tijde van het ontvangen van het bezwaarschrift of het verzoekschrift (...) de vijf-jaarstermijn is verstreken..." Par. 7. Termijnverlenging1. Indien ten tijde van het ontvangen van het bezwaarschrift of het verzoekschrift (...), de vijf-jaarstermijn is verstreken en de belanghebbende aantoont dat ten gevolge van een door hem gemaakte vergissing, die de inspecteur τεντιδεϖανδεϖαστστελλινγϖανδεβελαστινγαανσλαγοφ ινδιενδεβελανγηεββενδετεγενδεαανσλαγτιδιγινβεζωααρισγεκομεντεντιδεϖανηετδοενϖανυιτσπραακοπηετβεζωααρσχηριφτδανωελ τεντιδεϖανδεϖολδοενινγοφαφδραχητοπαανγιφτεοφ ινδιενδεβελανγηεββενδετεγενηετβεδραγδατδοορηεμοπαανγιφτεισϖολδαανοφδατϖανηεμισινγεηουδεντιδιγινβεζωααρισγεκομεντεντιδεϖανηετδοενϖανυιτσπραακοπηετβεζωααρσχηριφτβεκενδωασοφρεδελικερωισβεκενδηαδμοετενζιντεϖεελβελαστινγισγεηεϖενωορδτϖοορδετοεπασσινγϖαν♣αανηεφενονδερδεελβδεϖιφααρστερμινϖερλενγδμετϖιφαρεν ΙνϖορδερινγσωετΩετϖαν μειΣτβ Artikel 8, eerste lid, zoals dit luidde tot 1 januari 1994:"De ontvanger bezorgt het door de inspecteur opgemaakte, voor de belastingplichtige bestemde, aanslagbiljet ter post of reikt het hem uit."
4. Leidraad Invordering 1990 (Resolutie van de Staatssecretaris van Financi n van 25 juni 1990, nr. AFZ 90/1990, zoals deze luidde in 1993):Artikel 8, paragraaf 1, punt 2,:"Artikel 8, eerste lid, van de wet verplicht de ontvanger het door de inspecteur opgemaakte aanslagbiljet toe te zenden of aan belastingschuldige uit te reiken..." Artikel 8, paragraaf 1, punt 8:"Een onnauwkeurigheid in de tenaamstelling of de adressering van een aanslagbiljet waardoor de rechtsgeldigheid van de aanslag niet wordt aangetast, behoeft geen redres, indien de bezorging juist is geschied, enig misverstand niet behoeft te worden gevreesd en van de zijde van de belastingschuldige geen bezwaar tegen de fout wordt gemaakt. Andere fouten worden zoveel mogelijk hersteld. Dit geldt met name voor fouten die de rechtsgeldigheid van de aanslag kunnen aantasten, zoals het ontbreken van een naamsaanduiding, het ontbreken van de dagtekening dan wel het onvermeld laten van het bedrag van de aanslag. De ontvanger brengt deze gevallen daartoe ter kennis van de inspecteur die beslist hoe redres zal plaatsvinden..."5. Instructie Invordering 1990(Regeling van 25 oktober 1993 voor de ambtenaren van de Belastingdienst nr. AFZ 93/885 M) Artikel 2.5.1. "Indien een verbeterd aanslagbiljet opnieuw toegezonden wordt dan wel wordt uitgereikt alsmede indien een aanslagbiljet door bijzondere omstandigheden met vertraging toegezonden wordt dan wel wordt uitgereikt, kan de ontvanger, namens de inspecteur, een nieuwe dagtekening toekennen, tenzij de nieuwe dagtekening tot overschrijding van de termijn als is bedoeld in art. 11, derde lid, of art. 16, derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen zou leiden. (...) Bereikt het aanslagbiljet (de aanslag of de voorlopige aanslag) de belastingschuldige - zonder dat dit hem te verwijten is - buiten de driejaarstermijn van artikel 11, derde lid AWR dan wordt hij hierover schriftelijk ge nformeerd. Tevens zal hem worden gevraagd of hij ermee instemt dat de aanslag opgelegd wordt conform de aangifte. (...)
Bereikt het aanslagbiljet (navorderingsaanslag de belastingschuldige - zonder dat hem dit te verwijten is - buiten de vijfjaarstermijn van artikel 16, derde lid AWR, dan dient het aanslagbiljet niet meer te worden toegezonden..."
