Achtergrond
Zie BIJLAGEOnderzoek
In het kader van het onderzoek werd de Minister van Justitie verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Tevens werd de Minister van Justitie verzocht om in haar reactie aandacht te besteden aan een tweetal vragen. De Staatssecretaris van Justitie reageerde. Tijdens het onderzoek kregen de Staatsecretaris en verzoeker de gelegenheid op de door ieder van hen verstrekte inlichtingen te reageren. Verder is de IND telefonisch om nadere informatie gevraagd. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. De reactie van verzoeker gaf geen aanleiding het verslag te wijzigen. De Staatssecretaris van Justitie deelde mee zich met de inhoud van het verslag te kunnen verenigen.Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:. De Feiten1. Verzoeker, een Sudanese asielzoeker, is op 4 december 1995 Nederland binnengekomen. Op dezelfde datum diende hij aanvragen in om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf. Op 21 december 1995 werd hij nader gehoord over zijn asielmotieven.2. Vervolgens besliste de Staatssecretaris bij beschikking van 18 maart 1996 afwijzend op de aanvragen van verzoeker. Tegen deze beschikking diende verzoekers advocaat op 11 april 1996 een bezwaarschrift op nader aan te voeren gronden in.3. De IND ontving de nadere gronden van het bezwaarschrift op 7 juni 1996. Bij brief van 26 juni 1996 zond de advocaat de IND nadere stukken over verzoekers gezondheidssituatie met het verzoek om de Geneeskundig Inspecteur bij het Ministerie van Justitie (thans Bureau Vreemdelingen Advisering) in te schakelen. In deze medische stukken staat onder meer dat verzoeker ernstig letsel aan beide ogen heeft opgelopen. Hij zou in Sudan in de gevangenis zijn mishandeld, waardoor hij aan zijn linkeroog blind was geworden. Op 28 februari 1996 had verzoeker een oogoperatie ondergaan. Verder vertoonde zijn lichaam littekens en had hij psychische klachten, mogelijk op basis van post-traumatische stressstoornis. Op 13 november 1996 zond de advocaat aanvullend enkele medische verklaringen aan de IND en verzocht met spoed de Geneeskundig Inspecteur in te schakelen om te bezien of verzoeker verblijf zou kunnen worden toegestaan op medische c.q. humanitaire gronden.4. In de reactie van 15 januari 1997 op de op 20 november 1996 door de Nationale ombudsman ontvangen klacht van verzoeker (zie onderKlacht
) liet de IND verzoeker weten in afwachting te zijn van een ambtsbericht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de situatie in Sudan en dat advies van de Geneeskundig Inspecteur was gevraagd. Tevens deelde de IND mee dat het ambtsbericht en het advies zouden worden afgewacht alvorens te beslissen op het bezwaarschrift.5. Op 15 januari 1997 vroeg de IND de Geneeskundig Inspecteur bij het Ministerie van Justitie om advies. Bij nota van 1 juli 1997 ontving de IND het advies van de Geneeskundig Inspecteur.6. Verzoeker werd opgeroepen om op 7 juli 1997 door een ambtelijke commissie te worden gehoord. Dit gehoor werd afgebroken in verband met vertaalproblemen. Er was een tolk in de Arabische taal beschikbaar, terwijl verzoeker wilde worden gehoord in de Engelse taal. Vervolgens werd verzoeker opgeroepen om op 20 november 1997 opnieuw door een ambtelijke commissie te worden gehoord met behulp van een tolk in de Engelse taal. Dit gehoor kon niet doorgaan. Als gevolg van een verkeerd genomen trein arriveerde verzoeker na de hoorzitting. Verzoeker zou opnieuw door een ambtelijke commissie worden gehoord.7. Op 9 juli 1998 is verzoeker opnieuw gehoord. Bij brief van 20 juli 1998 liet hij weten dat hij op 17 juli 1998 via zijn advocaat de uiteindelijke (positieve) beslissing heeft gekregen. Hij was op 14 juli 1998 toegelaten als vluchteling.. Het standpunt van verzoeker Het standpunt van verzoeker staat samengevat weergegeven onder
Klacht
.. Het standpunt van de Staatssecretaris van Justitie De Staatssecretaris van Justitie liet in haar reactie op de klacht bij brief van 26 mei 1997 onder meer het volgende weten:"Betrokkene heeft u op 14 november 1996 een brief geschreven waarin hij informeerde naar de stand van zaken. Deze brief heeft u ter behandeling overgedragen aan de IND. Bij brief van 15 januari is hem toen bericht dat ik in afwachting was van een ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken en dat advies was gevraagd van de Geneeskundig Inspecteur, welk advies zou worden afgewacht alvorens te beslissen op het bezwaarschrift. Met betrekking tot de beleidsmatige aspecten van de behandeling van aanvragen van Soedanese asielzoekers, merk ik het volgende op. Op 22 maart 1996 heb ik in mijn brief aan de Tweede Kamer mijn beleidswijziging ten aanzien van Soedanese asielzoekers bekend gemaakt. Deze beleidswijziging hield onder meer in dat niet alle Soedanese asielzoekers in aanmerking komen voor een voorwaardelijke vergunning tot verblijf. In afwachting van een nieuw ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken is 19 september 1996 besloten de behandeling van Soedanese zaken tot nader bericht aan te houden.Na ontvangst van het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 30 januari 1997 heb ik op 24 maart 1997 de Tweede Kamer geinformeerd omtrent mijn standpunt ten aanzien van de situatie in Soedan. (...) De behandeling van Soedanese zaken wordt thans niet langer aangehouden. In geval van betrokkene kan ik thans het bezwaarschrift om redenen van zorgvuldigheid nog niet afhandelen. Ten eerste ben ik nog in afwachting van het advies van de Geneeskundig Inspecteur, en voorts is niet gebleken van redenen zoals genoemd in artikel 7:3 van de Awb om aan de hoorplicht voorbij te gaan. Omtrent de adviesaanvraag merk ik voorts op dat de Geneeskundig Inspecteur bij brief van 15 januari 1997 is verzocht advies te geven omtrent de gezondsheidstoestand van betrokkene. Gebleken is echter dat de gemachtigde van betrokkene reeds op 26 juni 1996 mij heeft verzocht de Geneeskundig Inspecteur in te schakelen. Vorenstaande brengt mij tot de conclusie dat niet alert is gereageerd op het verzoek van de gemachtigde om de Geneeskundig Inspecteur in te schakelen, zodat de behandeling van het bezwaarschrift ten onrechte vertraging heeft opgelopen. Ik betreur dit. Dat het verzoek van de gemachtigde niet tijdig is onderkend, vindt zijn oorzaak in de grote werkdruk binnen de IND. Deze hoge werkdruk heeft er eveneens toe geleid dat betrokkene nog niet is gehoord door een ambtelijke commissie. Navraag bij de Geneeskundig Inspecteur heeft overigens geleerd dat een advies van zijn hand, gelet op de toename in het aantal adviesaanvragen, niet voor begin juni 1997 valt te verwachten. Gelet op bovenstaande ben ik van mening dat de klacht gegrond is. Hoewel ik u thans niet kan toezeggen binnen welke termijn een beslissing op het bezwaarschrift zal worden genomen, deel ik u mede dat vooruitlopend op het advies van de Geneeskundig Inpecteur betrokkene bericht zal ontvangen dat hij in de tweede helft van juni 1997 gehoord zal gaan worden door een ambtelijke commissie. Om er zeker van te zijn dat het advies van de Geneeskundig Inpecteur voor de zittingsdag door mij zal zijn ontvangen, zodat de inhoud van het advies kan worden betrokken in de uiteindelijke besluitvorming, zal ik de Geneeskundig Inpecteur verzoeken om een spoedige adviesverstrekking.". Reactie van verzoeker In reactie op het standpunt van de Staatssecretaris van Justitie liet verzoeker op 14 juni 1997 weten dat hij was uitgenodigd voor medisch onderzoek op 18 juni 1997. Voorts deelde hij later telefonisch mee dat hij op 7 juli 1997 was gehoord door de ambtelijke
commissie. Het gehoor was afgebroken, omdat de aanwezige tolk niet over voldoende kennis van de Engelse taal beschikte.. Nadere reactie van de Staatssecretaris van Justitie Bij brief van 27 oktober 1997 berichtte de Staatssecretaris van Justitie desgevraagd over de stand van zaken in de behandeling van verzoekers bezwaarschrift en over de behandeling van aangehouden Sudanese asielzaken. Zij deelde onder meer het volgende mee:"Het in mijn brief van 26 mei 1997 genoemde advies van Bureau Vreemdelingen Advisering heb ik bij Nota van 1 juli 1997 ontvangen. Zoals bij u bekend is de heer Y. (verzoeker; N.o.) op 7 juli 1997 uitgenodigd voor een gehoor door een ambtelijke commissie, welk gehoor is afgebroken, omdat de heer Y. de Arabische taal onvoldoende bleek te verstaan/spreken. Omdat de heer Y. heeft aangegeven dat hij de Engelse taal wel kan verstaan/spreken, is er op 20 november a.s. een nieuwe zitting van de ambtelijke commissie met een tolk in de Engelse taal gepland. De heer Y. is hiervan via zijn gemachtigde op de hoogte gesteld. In verband met de uitspraken op 29 mei jl van de Rechtseenheidkamer inzake Soedanese asielzoekers heb ik op 1 september 1997, na een korte periode waarin aan Soedanezen uitstel van vertrek werd verleend, besloten om aan alle Soedanezen die een asielaanvraag hebben ingediend en niet in aanmerking komen voor toelating als vluchteling danwel aan wie niet om hunanitaire redenen verblijf kan worden toegestaan, wederom een voorwaardelijk vergunning tot verblijf (VVTV) op te leggen. Dit houdt in dat de heer Y., indien aannemelijk is dat hij uit Soedan afkomstig is en er geen contra-indicaties zijn, in ieder geval in aanmerking komt voor een VVTV.". Nadere reactie van verzoeker In reactie op het standpunt van de Staatssecretaris van Justitie liet verzoeker op 10 november 1997 onder meer weten dat hij was uitgenodigd voor het gehoor door een ambtelijk commissie op 20 november 1997. Bij brief van 17 november 1997 lichtte verzoeker de gang van zaken voor en tijdens de hoorzitting van 7 juli 1997 nog eens als volgt toe:"...The point is, I did my previous interviews in Arabic language and noticed some difficulties because of difference "in tongues".
That is why I told my lawyer, some days before the interview, through the V.V.N. (VluchtlingenWerk; N.o.), that I don't like to do interviews in Arabic language anymore, that I prefer to try English. Then my lawyer phoned the IND and asked for an English translator and the IND agreed to give English translator. But to my surprise on the hearing day (7 july 1997) the IND prepared for me an Arabic translator. When I complained about this, the Arabic translator said, he himself can speak English, and the IND agreed with him. But on the long run my lawyer noticed that the translation was very bad and he said that this problem was not my fault nor the fault of the translator, because he told the IND before. Then the lawyer asked the IND, to look for another translator or give us another date with an English translator. The IND agreed to phone him for another appointment in a few weeks. After the lawyer reminds them with a letter in early september, they give an new appointment on the 20 of november 1997 14.00 hours..."
Beoordeling
1. Verzoeker, een Sudanese asielzoeker, klaagt over de duur van de behandeling door de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND) van zijn op 11 april 1996 ingediende bezwaarschrift tegen de afwijzende beslissing op zijn aanvragen om toelating als vluchteling en een vergunning tot verblijf.2. Termijnen in het bestuursrecht zijn voor de belanghebbende doorgaans fatale termijnen. Uit een oogpunt van een op dit punt na te streven gelijkheid tussen overheid en burger, en van de geloofwaardigheid van de overheid, behoren bestuursorganen zich evenzeer strikt gebonden te achten aan wettelijke voorschriften inzake voor hen geldende termijnen. Dat geldt te meer wanneer de desbetreffende wettelijke voorschriften (enige) ruimte bieden voor het verlengen van de duur van de besluitvorming.3. Het voorgaande brengt mee dat de behandeling van bezwaar- en beroepschriften dient plaats te vinden binnen de wettelijk gestelde termijnen. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb, zieAchtergrond
, onder 1.) moest de IND in dit geval binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift een beslissing nemen. Op grond van het derde lid van artikel 7:10 Awb had de beslissing voor ten hoogste vier weken kunnen worden verdaagd. Van de verdaging had dan schriftelijk mededeling moeten worden gedaan. Verder uitstel was op grond van artikel 7:10, vierde lid alleen mogelijk geweest met instemming van de indiener, in dit geval verzoeker.4. Op 11 april 1996 diende verzoeker een bezwaarschrift in tegen de afwijzing van zijn asielverzoek. Op 7 juni 1996 volgden de nadere gronden waarop het bezwaarschrift berustte. De wettelijke termijn voor de behandeling van het bezwaarschrift ging op dat moment in. Niet is gebleken dat de IND schriftelijk mededeling heeft gedaan van verdaging, noch dat verzoeker is benaderd over verder uitstel, en daarmee heeft ingestemd. De beslissing op het bezwaarschrift is op 14 juli 1998 genomen. Daarmee is de wettelijke beslistermijn van artikel 7:10 Awb ver overschreden, met ruim 99 weken.De onderzochte gedraging is daarmee niet behoorlijk.5. De Staatssecretaris van Justitie heeft verzoeker op 15 januari 1997 een brief gestuurd, overigens niet eigener beweging, maar in reactie op een klacht van verzoeker die hij had ingediend bij de Nationale ombudsman. Op dat moment was de onder 3. genoemde termijn al met 21 weken overschreden. In haar reactie aan verzoeker liet de Staatssecretaris van Justitie verzoeker weten dat zij in afwachting was van een ambtsbericht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de situatie in Sudan en dat advies was gevraagd aan de Geneeskundig Inspecteur bij het Ministerie van Justitie. Ook deelde zij mee het ambtsbericht en het advies af te wachten alvorens te beslissen op het bezwaarschrift. In haar reactie van 26 mei 1997 liet de Staatssecretaris weten dat zij naar aanleiding van het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 30 januari 1997 de Tweede Kamer op 24 maart 1997 had ge nformeerd over haar standpunt in Sudanese zaken en dat de behandeling van die zaken niet langer zou worden aangehouden. In verband met uitspraken van de Rechtseenheidskamer van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage op 29 mei 1997 in Sudanese asielzaken heeft de Staatssecretaris de behandeling van Sudanese asielzaken vervolgens tot 1 september 1997 aangehouden.6. Onder verwijzing naar en met analoge toepassing van het gestelde in rapport 97/205 (zieAchtergrond
, onder 2.) is het op zichzelf, onverminderd hetgeen hierboven is overwogen over de noodzaak om te beslissen binnen de door de wetgever gestelde termijnen, begrijpelijk en te billijken dat de Staatssecretaris zich bij haar besluitvorming heeft willen laten leiden door het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken. Van de IND had echter verwacht mogen worden dat verzoeker, en andere overeenkomstige belanghebbenden, tijdig zouden zijn benaderd met informatie op dit punt en met het verzoek om in te stemmen met verder uitstel van de besluitvorming als bedoeld in artikel 7:10, lid 4 van de Awb. Dergelijk uitstel zou ook in het belang hebben kunnen zijn van de betrokken asielzoekers. Immers, een ambtsbericht kan bijdragen tot een beterebeoordeling van asielverzoeken. Weigeren van de gevraagde instemming kan voor de betrokken asielzoeker tot gevolg hebben dat de Staatssecretaris op dat moment een negatieve beslissing zou moeten nemen.7. De omstandigheid dat de IND de uitkomst van een ambtsbericht over een land en/of een uitspraak van de rechter wil afwachten alvorens te beslissen in een daarmee samenhangende categorie zaken, ontslaat de IND niet van de verplichting om de individuele aspecten van een zaak desondanks te beoordelen. Dit geldt in ieder geval indien betrokkene niet instemt met verder uitstel van de besluitvorming in zijn zaak en concrete omstandigheden nader onderzoek ook rechtvaardigen, zoals bijvoorbeeld het doen van nader onderzoek naar individuele aspecten in die zaak. Het behoort niet zo te zijn dat de IND in afwachting van een ambtsbericht of een rechterlijke uitspraak de behandeling van een gehele categorie (asiel)zaken stillegt, zonder de behandeling van individuele zaken voort te zetten als daartoe aanleiding bestaat.8. Gelet op het verzoek van de advocaat van 26 juni 1996 om de Geneeskundig Inspecteur in te schakelen en gezien de inhoud van de bij dat verzoek overgelegde medische verklaringen - verzoeker zou in Soedan gemarteld zijn, waardoor hij onder meer ernstig oogletsel had opgelopen – was er in dit geval aanleiding om de behandeling van het bezwaarschrift voort te zetten en al op dat moment de Geneeskundig Inspecteur (thans Bureau Vreemdelingen Advisering) om advies te vragen. Het is niet juist dat dit niet is gebeurd. Dit advies was immers nodig voor een zorgvuldige voorbereiding van de beslissing in bezwaar op het asielverzoek. De advocaat heeft bij brief van 13 november 1996 op grond van nadere medische verklaringen verzocht om met spoed de Geneeskundig Inspecteur om advies te vragen. Ook dit verzoek heeft niet geleid tot enige actie bij de IND. De Staatssecretaris heeft toegegeven dat de IND niet alert heeft gereageerd op de verzoeken van de advocaat. Volgens de Staatssecretaris is dit te wijten aan de grote werkdruk binnen de IND. Hoewel de hoge werkdruk een rol zal hebben gespeeld, is het veeleer aannemelijk dat het categoraal aanhouden van de behandeling van Sudanese asielzaken, waaronder de zaak van verzoeker, moet worden aangemerkt als oorzaak van het niet alert reageren door de IND. Immers, het stilleggen van de behandeling van een categorie zaken brengt het risico met zich dat die zaken niet meer de aandacht krijgen die zij behoeven. Daarbij valt in verzoekers geval uit een en ander af te leiden dat voornoemde stukken van zijn advocaat ongelezen in het dossier zijn verdwenen. In zoverre is de onderzochte gedraging evenmin behoorlijk.
9. Bovendien is gebleken dat op het verzoek om advies van de Geneeskundig Inspecteur van 15 januari 1997 eerst bij nota van 1 juli 1997 is gereageerd. Nog afgezien van de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie voor het functioneren van de Geneeskundig Inspecteur, heeft de IND in het verzoek om advies geen melding gemaakt van de reeds ontstane overschrijding van de behandelingstermijn. Evenmin heeft de IND zich ingespannen om die termijnoverschrijding zoveel mogelijk verder te beperken, bijvoorbeeld door bij de Geneeskundig Inspecteur op spoed aan te dringen bij het uitbrengen van het advies, en door de voortgang te bewaken. Dat de Staatssecretaris in haar reactie van 26 mei 1997 heeft aangegeven dat bij de Geneeskundig Inspecteur alsnog op spoed zou worden aangedrongen, doet hieraan niet af. In zoverre is de onderzochte gedraging evenmin behoorlijk.10. In haar reactie op de klacht stelde de Staatsecretaris dat de hoge werkdruk er eveneens toe heeft geleid dat verzoeker pas op 7 juli 1997 door een ambtelijke commissie was gehoord. Hoewel de hoge werkdruk ook op dit punt een rol zal hebben gespeeld, is veeleer aannemelijk dat het langdurig aanhouden van Sudanese asielzaken als oorzaak van de vertraging moet worden gezien. Een individuele beoordeling van verzoekers zaak - zoals overwogen onder 6.,7. en 8. – zou ongetwijfeld hebben geleid tot een gehoor door de ambtelijke commissie op een eerder tijdstip dan 7 juli 1997. Ook om die reden is de onderzochte gedraging niet behoorlijk. Dat het horen van verzoeker op 7 juli 1997 in verband met vertaalproblemen en op 20 november 1997 als gevolg van verzoekers (ongelukkige) treinreis geen doorgang heeft kunnen vinden, doet aan het voorgaande niet af. Vervolgens heeft het - van 20 november 1997 tot 9 juli 1998 – 33 weken geduurd voordat verzoeker opnieuw zou worden gehoord. Deze termijn is zodanig lang dat, voor zover hiervoor al een verklaring zou kunnen worden gegeven, die verklaring deze termijn niet kan rechtvaardigen. 12. Hetgeen is overwogen onder 6.,7. en 8. geeft aanleiding tot het doen van twee aanbevelingen, zoals hierna geformuleerd.