Onderzoek
In het kader van het onderzoek werd de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Na ontvangst van de reactie van de Minister werden telefonisch nog aanvullende inlichtingen ingewonnen bij het Ministerie. Vervolgens werden verzoeksters in de gelegenheid gesteld op de verstrekte inlichtingen te reageren. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. Zowel de Minister als verzoeksters lieten weten zich met de inhoud van het verslag te kunnen verenigen.Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:1. De feiten1.1 In het kader van de verbetering van de aansluiting van de lerarenopleiding op de praktijk is in 1993 door het kabinet een voorstel gedaan om leraren in opleiding (lio's) de status van werknemer te geven. Bij de uitwerking van dit voorstel is gekozen voor een gefaseerde aanpak. Voor de tweede fase, het schooljaar 1997-1998, isvoorzien in een experiment met leer-arbeidsovereenkomsten in het basisonderwijs. De bij dit experiment betrokken lio’s, vierdejaars-studenten van pabo's (pedagogische academies basisonderwijs), worden, na een sollicatieprocedure, benoemd door het bevoegde gezag van de desbetreffende basisschool. Deze lio’s sluiten een leer-arbeidsovereenkomst met de opleiding en met de basisschool. Voor wat betreft het arbeidsdeel van deze overeenkomst geldt voor deze lio’s het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Rpbo). Uit de bedoelde leer-arbeidsovereenkomst vloeien voor de betrokken lio bepaalde verplichtingen en verantwoordelijkheden voort, die niet aan de orde zijn in het geval waarin de pabo-student als stagiair onderwijservaring opdoet.1.2. In de CAO sector Onderwijs en Wetenschappen voor de periode 1996-1998 is afgesproken dat bij dit experiment 1000 lio’s betrokken zouden zijn. Voorts is in deze CAO onder meer overeengekomen dat het leer-aandeel en het arbeids-aandeel in de leer-arbeidsovereenkomst elk op 50% worden gesteld, en dat het maandsalaris voor een lio in het basisonderwijs daarmee komt op 50% van f 3774 = f 1887 (volgens het loonpeil van juli 1996).1.3. Bij brief van 5 februari 1997 informeerde de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de lio-projecten. Hij schreef onder meer het volgende:"Onlangs heeft u het wetsvoorstel ontvangen inzake afwijking van de bevoegdheidseisen ten behoeve van de leraar-in-opleiding. Het wetsvoorstel moet het mogelijk maken dat in het kader van een experiment in het basisonderwijs de LIO met een leerarbeidsovereenkomst (1997-1998) zelfstandig voor de klas kan staan, op afstand begeleid. (...) Zoals ik u eerder heb meegedeeld, ben ik in het CAO-akkoord (1996-1998) met de centrales van overheids- en onderwijspersoneel overeengekomen dat er in het cursusjaar 1997-1998 een experiment wordt gestart met 1000 LIO’s met een leerarbeidsovereenkomst in het basisonderwijs. (...) De rechtspositie van de LIO wordt bij AMvB voor de duur van het expe- riment geregeld in het RPBO. Het nader overleg over de uitwerking van dit onderdeel van de CAO is inmiddels afgerond. (...) Meer PABO’s willen aan het experiment deelnemen dan mogelijk is."1.4. Bij Wet van 2 juli 1997 (Stb. 321) is de Wet op het basisonderwijs op een zodanige manier aangepast dat ten aanzien van
studenten in het laatste jaar van een voltijdse opleiding tot leraar basisonderwijs kan worden afgeweken van de eisen van benoembaarheid.1.5. Verzoeksters waren in het schooljaar 1997-1998 vierdejaars-student aan de pedagogische academies (pabo’s) te Arnhem en te Nijmegen. Beide pabo’s behoren tot de Hogeschool Gelderland.1.6. Op 24 januari 1997 diende de Hogeschool Gelderland bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een aanvraag in om in aanmerking te komen voor deelname aan het experiment met de betaalde lio-variant. In de aanvraag werd uitvoerig aangegeven waarom de pabo’s van Arnhem en van Nijmegen geschikte scholen waren voor deelname aan dit project. Blijkens de aanvraag ging het om 141 studenten van de pabo te Arnhem en om 153 studenten van de pabo te Nijmegen.1.7. Bij brief van 11 april 1997 informeerde de Minister de colleges van bestuur van hogescholen met een lerarenopleiding over de door hem gemaakte selectie van scholen die in aanmerking kwamen voor deelname aan het experiment met betaalde lio’s. Uit deze brief bleek onder meer dat 18 pabo’s zich hadden aangemeld voor deelname aan het project en dat het daarbij ging om 2317 vierdejaars-studenten. De Minister had negen scholen aangewezen voor deelname. De Hogeschool Gelderland behoorde niet tot de geselecteerde scholen. De inhoud van bedoelde brief van de Minister van 11 april 1997 luidt als volgt:"...In het cursusjaar 1997-1998 zal in het basisonderwijs een experiment worden uitgevoerd met 1000 leraren is opleiding (LIO's) met een leerarbeidsovereenkomst. 18 Pabo's hebben ons te kennen gegeven te willen participeren in dat experiment, waarbij 2317 LIO's betrokken zouden zijn. Omdat slechts 1000 LIO-plaatsen beschikbaar zijn, heb ik de volgende criteria gehanteerd bij de selectie van de betrokken Pabo's:• Σπρειδινγοϖερρεγιοσ a) vanwege de aansluiting met het werk van het Procesmanagement Lerarenopleidingen. Bij de selectie is de regio-indeling van het Procesmanagement gehanteerd. b) Om "innovatie-technische" redenen: de pabo's met het 1000-Lio-project kunnen een stimulerende rol spelen binnen hun regio bij de invoering van de Lio. Bij de toekenning is gekeken of de pabo deel uitmaakt van een regionaal netwerk met andere pabo's • ερϖαρινγμετεενεερδερεϖορμϖανηετλιοσχηαπ ΥιτηετεϖαλυατιεονδερζοεκϖανηετΙΣΟΡισγεβλεκενδατλεραρενοπλειδινγενδιεαλλανγερμετεενϖορμϖανεενΛιο
σταγεεξπεριμεντερενεενϖοορσπρονγηεββενωατβετρεφτδεοργανισατιεϖανδεσταγεδεϖοορβερειδινγϖανδεστυδεντενδααροπδεχονταχτενμετδεσχηολενενζοϖοορτΔιεερϖαρινγκανοϖεριγενσοοκοπγεδαανζινβυιτενδεδοορΟΒενΩβετααλδεπροεχτενϖανδεαφγελοπεναρεν • Σπρειδινγϖανονδερωισκυνδιγεϖορμγεϖινγ ΒιννενδεηυιδιγεΛιοπροεχτενζινγροφωεγτωεεοργανισατιεϖορμενϖανηετΛιοσχηαπτεζιενεενβλοκμοδελωααρβιδεστυδεντγεδυρενδεεενκορτεπεριοδεφυλλτιμεινδεσχηοολαανωεζιγισενεενλιντμοδελωααρβιδεστυδεντγεδυρενδεηετγεηελεσχηοολααρϖοορδεηελφτϖανδετιδινδεσχηοολαανωεζιγισ • Δεκωαλιτειτϖανδεοπλειδινγ Ηιερβιηεβικμιγεβασεερδοπδερεσυλτατενϖανδεϖερϖολγϖισιτατιε ΟπγρονδϖανδεζεχριτεριακομικτοτδεχονχλυσιεδατδεηιερναγενοεμδεηογεσχηολενκυννενπαρτιχιπερενινηετΛΙΟεξπεριμενταλσζεαανδεινδεβιλαγεγενοεμδεϖοορωααρδενϖολδοεν ρεγιονοορδ ΒηρΗογεσχηοολΝοορδΝεδερλανδ Λιοσ ΝοορδελικεΗογεσχηοολΛεευωαρδεν Λιοσ ρεγιοοοστ ΡικσηογεσχηοολΙϑσελλανδΛιοσ Ισελινγεεδυχατιεϖεφαχυλτειτ Λιοσ ρεγιοζυιδ ΗογεσχηοολΛιμβυργΛιοσ ΦοντψσΠΑΒΟΕινδηοϖενΛιοσ ρεγιοζυιδωεστ ΗογεσχηοολΡοττερδαμΟμστρεκεν Λιοσ ρεγιομιδδεν ΠΒΗογεσχηοολΜαρνιξΑχαδεμιε Λιοσ ρεγιοωεστ ΗογεσχηοολϖανΑλκμααρΛιοσ ΟνδερϖοορβεηουδϖανινστεμμινγδοορδεΤωεεδεΚαμερμετηετινγεδιενδεωετϖοορστελδατηετμογελικμοετμακενδατϖοορηετεξπεριμεντωορδταφγεωεκενϖανδεεισενϖανβενοεμβααρηειδϖερζοεκικδεγενοεμδεηογεσχηολενζιχηϖερδερϖοορτεβερειδενοπηετεξπεριμεντΟϖερδεζεϖοορβερειδινγζαλοπαμβτελικνιϖεαυμετηενναδεροϖερλεγγεϖοερδωορδεν
Ε⌈νϖανδεϖερζοεκστερσριχηττεζιχηβιβριεφϖανμειτοτδεΜινιστερΖιλιετηεμηετϖολγενδεωετεν "...Op 5 februari 1997 heeft u de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal ge nformeerd over de evaluatie van het LIO-onderzoeksrapport. Hierin benadrukt u het belang dat u hecht aan het experiment als voorloper op het dualiseren van de lerarenopleiding. Tevens schets u in uw brief het kader waarin u het experiment heeft geplaatst. Met uw brief van 11 april 1997 heeft u aan de Colleges van Bestuur van de hogescholen uw besluit voor de uitvoering van het experiment medegedeeld. In uw brief geeft u de criteria aan op grond waarvan u een beperkt aantal hogescholen aanwijst voor de uitvoering van het experiment met het aantal LIO's met een leerarbeidsovereenkomst. De Pabo's Arnhem en Nijmegen zijn niet geselecteerd. Uit zorgvuldige bestudering van de projectaanvrage van de Faculteit Educatie van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen dd 24 januari 1997 blijkt, dat aan uw selectiecriteria en deelnemingsvoorwaarden ruimschoots wordt voldaan. De teleurstelling over uw besluit is onder de studenten en het College van Bestuur van beide Pabo's dan ook bijzonder groot! Ook is niet duidelijk geworden op welke gronden uw huidige, beperkte selectie tot stand kwam. Ik ga er daarbij van uit, dat u zich heeft geconformeerd aan het advies van het Proces-management Lerarenopleidingen. De voorgenomen uitvoering van het experiment leidt tot rechtsongelijkheid onder 2317 3e-jaars studenten aan de Pabo's. Immers, het is zeker niet uitgesloten, dat aan n basisschool twee studenten hun stage uitvoeren, waarvan de ene een LIO met een leerarbeidsovereenkomst is en wordt betaald, terwijl de collega dezelfde taken onbetaald moet verrichten. Dat kan niet uw bedoeling zijn geweest! Een betere optie is om de voorgenomen vergoeding voor de deelnemende studenten te halveren, waardoor deze rechtsongelijkheid wordt weggenomen. Het bevordert een evenwichtiger spreiding van de deelnemende basisscholen en biedt een ruimer evaluatieperspectief. Ook de druk op de begroting blijft met dit voorstel vrijwel gelijk!
Als student aan de Pabo Arnhem verzoek ik u hiermee uw besluit van 11 april jl. zodanig te herzien, dat beter recht wordt gedaan aan de belangen van alle studenten aan de lerarenopleiding in het cursusjaar 97/98. Ook verzoek ik u mijn bovengenoemd voorstel in uw herziening te betrekken..."1.9. De Minister reageerde bij brief van 23 juni 1997 als volgt:"...Uit uw brief blijkt dat u en uw mede-studenten aan de PABO's van de Hogeschool Arnhem en Nijmegen enthousiast zijn over het betaald LIO-schap. Ook schrijft u teleurgesteld te zijn over het feit dat de PABO's van de Hogeschool Arnhem en Nijmegen niet geselecteerd zijn. Ik kan me voorstellen dat u teleurgesteld bent, maar ik heb een zorgvuldige afweging gemaakt en de criteria neergelegd in de brief aan de hogescholen d.d. 11 april 1997. Met de LIO wordt beoogd de beroepspraktijk en de lerarenopleidingen beter op elkaar aan te laten sluiten. Alvorens besloten kan worden wat de juiste manier is om de praktijk en theorie op elkaar af te stemmen, is het nodig door middel van experimenten verschillende mogelijkheden te evalueren. Experimenteren is hier noodzakelijk vanwege de complexiteit van het aantal betrokkenen: studenten, lerarenopleidingen, basisscholen, ouders, leerlingen, besturen- en vakorganisaties en de politiek. Dat slechts een deel van de PABO's mee kan doen is eigen aan dit experiment. Er zijn ca. 40 PABO's in Nederland: het is onmogelijk het experiment uit te voeren met het totaal aantal laatstejaars studenten aan die lerarenopleidingen. Verder deed u in uw brief het voorstel het voorgenomen salaris voor de deelnemende studenten te halveren, waardoor de rechtsongelijkheid tussen LIO-werknemers en –stagiairs wordt weggenomen. Ik waardeer uw suggestie, maar kan mijn besluit hierover niet herzien. In de CAO 1996-1998 zijn namelijk afspraken gemaakt met de centrales van overheids- en onderwijspersoneel over het experiment als zodanig en de salari ring en de rechtspositie van de LIO in het bijzonder. Inmiddels is door de Tweede Kamer een wetswijziging aangenomen die het mogelijk maakt het 1000-LIO-experiment uit te voeren. De Tweede Kamer heeft door middel van een amendement nadrukkelijk gevraagd, dat bij de evaluatie van het experiment een goede vergelijking gemaakt wordt tussen de LIO-werknemer en de LIO-stagiair. Tijdens het experiment in het schooljaar 1997-1998 zal dus sprake zijn van zowel de werknemersvariant als de stagevariant..."
2. Het standpunt van verzoeksters Het standpunt van verzoeksters is weergegeven onder
Klacht
. In hun verzoekschrift wezen zij op de rechtsongelijkheid die is ontstaan door het experiment met betaalde lio’s.3. Het standpunt van de Minister3.1. In het kader van het onderzoek van de Nationale ombudsman reageerde de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen als volgt op de klacht van verzoeksters:"...De klacht van (verzoeksters; N.o.) heeft betrekking op de uitwerking van een voorstel dat het Kabinet in de beleidsreactie "Vitaal leraarschap" (1993) heeft gedaan. In "Vitaal leraarschap" wordt voorgesteld om de leraar in opleiding (LIO) de status van werknemer te geven. Bij de uitwerking van dat voorstel is vervolgens gekozen voor een gefaseerde aanpak. In de eerste fase (1995-1997) is door middel van projecten met een versterkte stage, de onderwijskundige component ontwikkeld in de diverse subsectoren van het onderwijs. In de tweede fase (1997-1998) wordt het project uitgebouwd met een experiment met de leer-arbeidsovereenkomst in het basisonderwijs. In het CAO-akkoord 1996-98 is afgesproken dat bij dat experiment met de leer-arbeidsovereenkomst 1000 LIO's betrokken zouden zijn. Deze 1000 LIO's worden benoemd door het bevoegd gezag van een basisschool. Zij sluiten een leer-arbeidsovereenkomst met de opleiding en de basisschool. Voor wat betreft het arbeidsdeel geldt voor hen het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Rpbo). Daarnaast wordt de ontwikkeling van de versterkte stage verder gecontinueerd. Op 5 februari 1997 (zie onder 1.3.; N.o.) heb ik de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ge nformeerd over het tussentijds verslag van het evaluatie-onderzoek. Dit verslag gaat over het projectjaar 1995/1996 van de eerste fase. Het zijn dus de eerste ervaringen die zijn opgedaan met de stage-variant. Het eindrapport van de eerste fase verschijnt in de loop van dit jaar. Het evaluatie-onderzoek van de tweede fase gaat binnenkort van start. (Verzoeksters; N.o.) concluderen naar aanleiding van bovenvermelde brief dat ik belang hecht aan het LIO-experiment als voorloper op het dualiseren van de lerarenopleiding. Dat iszeker het geval. Daarom meen ik ook dat het zetten van een volgende stap in de ontwikkeling van een duaal traject gerechtvaardigd is. Die volgende stap gaat in de richting van een werkelijk duaal traject. In een werkelijk duaal traject is sprake van leer-arbeidsovereenkomsten. Dualisering bij de lerarenopleiding past ook binnen het beleid dat ik ten aanzien van het gehele hoger beroepsonderwijs heb geformuleerd in het kader van het Hoger onderwijs- en onderzoeksplan (HOOP). Het experiment met de leer-arbeidsovereenkomst is vooralsnog echter nadrukkelijk een volgende stap in het ontwikkelingsproces van een goede, praktijkgerichte afsluiting van de lerarenopleiding. Ander gezegd het gaat om een experiment dat nieuwe mogelijkheden en werkwijzen dient te verkennen. De Tweede Kamer heeft mij op 29 mei 1997 gevraagd om ook de stagevariant van de LIO te betrekken bij de tweede fase. Daarom is het experiment in het basisonderwijs dat aanvankelijk 1000 LIO's met een leer-arbeidsovereenkomst betrof inmiddels uitgebreid tot een experiment met twee varianten: 1000 LIO's als stagiair en 1000 LIO's als werknemer. Beide varianten van het LIO-schap zullen ge valueerd worden. Bij het selecteren van de deelnemende PABO's met projecten met LIO's op een leer-arbeidsovereenkomst heb ik als uitgangspunten gehanteerd:- het gegeven dat het onmogelijk is een experiment uit te voeren met alle circa 40 Nederlandse Pabo's en het totaal laatstejaars studenten; - het gegeven dat het aantal LIO's met leer-arbeidsovereenkomst maximaal circa 1000 kon bedragen. Vervolgens heb ik een zorgvuldige afweging gemaakt en daarbij de navolgende vooraf gestelde criteria gehanteerd o.a. verwoord in mijn brief van 11 april (zie onder 1.7.; N.o.):. spreiding over regio's; . ervaring met een eerdere vorm van het LIO-schap; . spreiding van onderwijskundige vormgeving; . kwaliteit van de opleiding. Regionale spreiding was hiervan het belangrijkste criterium. Voor de vaststelling van de 6 regio's is aangesloten bij de indeling waarmee het Procesmanagement Lerarenopleidingen werkt (districten geheten). Het feit dat aan de Pabo's Arnhem en Nijmegen geen project LIO met leer-arbeidsovereenkomst is toegewezen, zegt niet dat zij niet voldeden aan de gestelde criteria. Het essenti le punt was echter dat er slechts 1000 plaatsen beschikbaar waren voor het traject met de LIO met de leer-arbeidsovereenkomst (conform afspraak, opgenomen in het CAO-akkoord 1996-1998), ter-
wijl ruim 2000 plaatsen aangevraagd waren. Op een enkele uitzondering na voldeden alle Pabo's, die een aanvraag tot deelnamen instuurden, aan de gestelde criteria. Van de regio Oost hebben 6 Pabo's een aanvraag ingediend: Iselinge Doetinchem, IJselland Deventer, Arnhem en Nijmegen, Ede, Windesheim Zwolle. Totaal een aanvrage van 673 toekomstige LIO's, waarvan Arnhem 141 en Nijmegen 153 LIO's. De voorkeur is gegeven aan Iselinge (84 LIO's) en IJselland (80 LIO's). Bij brief van 17 oktober jl. aan de Tweede Kamer doe ik verslag van de toewijzing van de 1000 LIO-stageplaatsen. Wat betreft de regionale concentratie die hier wordt vermeld, kan ik toelichten dat de regio Oost is gekozen, omdat in deze regio al een grote LIO-dichtheid bestaat. De Pabo's Nijmegen en Arnhem participeren nu met de versterkte stagevariant in het LIO-experiment. Tot slot wil ik nog ingaan om mijn brief van 23 juni 1997 (zie onder 1.9; N.o.) aan (een van de verzoeksters; N.o.). In deze brief noem ik nl. twee belangrijke argumenten voor de keuzes zoals die in het LIO-experiment zijn gemaakt:1. onderzoeken wat de juiste manier is om de praktijk en de theorie op elkaar af te stemmen, alvorens besluiten te nemen; 2. De complexiteit van het aantal betrokkenen: studenten, lerarenopleidingen, basisscholen, ouders, leerlingen, besturen- en werknemersorganisaties en de politiek..."3.2. Telefonisch werd daar van de zijde van het Ministerie nog aan toegevoegd dat bij de keuze tussen de pabo’s uit de regio Oost met name was gelet op het aantal vierdejaars-studenten. Aangezien werd gestreefd naar regionale spreiding kon dit aantal niet te groot zijn. Bij de Hogeschool Gelderland ging het om 294 studenten. Uiteindelijk was gekozen voor twee andere pabo’s met 80 respectievelijk 84 vierdejaars-studenten. 4. De reactie van verzoeksters In reactie op het standpunt van de Minister lieten verzoeksters het volgende weten:"...In de brief van de Minister van 23 juni 1997 (zie onder 1.9.; N.o.) kunt u lezen dat de Minister met zijn antwoorden nog steeds onvoldoende aannemelijk maakt waarom de rechtsongelijkheid tussen Lio-studenten niet wordt opgeheven en hij
kennelijk vasthoudt aan deze wat al te gemakkelijke verdeelsleutel. De beargumentering van de Minister vind ik erg zwak en doet zeker geen recht aan de inhoud van mijn brief van 4 mei 1997 (zie onder 1.8.; N.o.). In het antwoord op uw brief aan de Minister wordt veel aandacht geschonken aan de regionale spreiding. Maar dan wordt er vanuit gegaan dat alle studenten van de Pabo Arnhem-Nijmegen woonachtig zijn in Arnhem of Nijmegen. Dit is zeker niet het geval. Wanneer alle Lio-studenten een vergoeding zouden krijgen en er gebruik was gemaakt van een steekproefsgewijze evaluatie was er beter recht gedaan aan een regionale spreiding en was de rechtsongelijkheid onder de Lio-studenten opgeheven. Er is nu geselecteerd op een getalscriterium zonder dat er een daadwerkelijk zorgvuldige afweging op de regionale spreiding heeft plaatsgevonden. De districtsindeling van het Procesmanagement is geen garantie voor een evenwichtige spreiding..."