De kwaliteit van individuele ambtsberichten in asielzaken is onvoldoende gewaarborgd, concludeert de Nationale ombudsman, mr. dr. M. Oosting, op basis van een zojuist afgerond onderzoek. Hij signaleert een flink aantal knelpunten in de praktijk van de totstandkoming en het gebruik van de ambtsberichten, die het Ministerie van Buitenlandse Zaken op basis van onderzoek in het land van herkomst van een asielzoeker opstelt voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie. Zo doen beide ministeries niet steeds voldoende recht aan het feit dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielverzoeken bij de Staatssecretaris van Justitie ligt. Ook de verslaglegging en de controle van de informatie uit het onderzoek in het land van herkomst vertonen een aantal tekortkomingen. Verder wordt de asielzoeker meer informatie onthouden dan noodzakelijk en wenselijk is.
Vanuit de samenleving is de laatste jaren veel kritiek geuit op de totstandkoming en het gebruik van individuele ambtsberichten in asielzaken. Dat was voor de Nationale ombudsman aanleiding om op eigen initiatief hiernaar een onderzoek in te stellen.
Onder meer aan de hand van de informatie in een individueel ambtsbericht wordt het vluchtrelaas van een asielzoeker getoetst, en wordt een beslissing genomen op het asielverzoek. Een individueel ambtsbericht is vaak van doorslaggevende betekenis in een asielprocedure, en kan daarmee de toekomst van een asielzoeker bepalen. Er moeten dus hoge eisen worden gesteld aan de kwaliteit van deze ambtsberichten. Een goede procedure van totstandkoming en gebruik van individuele ambtsberichten vormt de basis voor betrouwbare resultaten. De Nationale ombudsman heeft alle stadia en facetten van deze procedure onder de loep genomen. In zijn rapport doet hij, ter verbetering van de huidige praktijk, negen aanbevelingen aan de Minister van Buitenlandse Zaken, en drie aan de Staatssecretaris van Justitie.
Verantwoordelijkheden ministeries
De Staatssecretaris van Justitie is verantwoordelijk voor de behandeling van asielverzoeken. De IND behoort daarom de regie te voeren over de hele procedure in een individuele asielzaak. Als er in zo'n zaak een individueel ambtsbericht moet worden uitgebracht, dient de IND te bepalen op welke punten dat ambtsbericht nadere informatie moet verschaffen. De verantwoordelijkheid van de Minister van Buitenlandse Zaken beperkt zich tot de inhoud van het ambtsbericht, en tot het onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt.
In de praktijk, zo blijkt uit het onderzoek van de Nationale ombudsman, is het echter niet altijd de IND die de strekking en reikwijdte van (het onderzoek voor) het ambtsbericht bepaalt. In de door de Nationale ombudsman onderzochte gevallen was de vraagstelling van de IND aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken niet altijd specifiek genoeg. Soms is zelfs volstaan met het algemene verzoek om een onderzoek in te stellen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken op zijn beurt acht zich niet strikt gebonden aan de vraagstelling van de IND, en wijkt daarvan soms af zonder voorafgaand overleg. Ook heeft Buitenlandse Zaken in een aantal asielzaken op eigen initiatief een onderzoek ingesteld, zonder dat de IND daarvan op de hoogte was.
Onderzoekrapportages en eventuele andere stukken, op basis waarvan ambtsberichten worden opgesteld, zijn in de onderzochte periode niet ter beschikking gesteld aan de IND. De IND accepteerde dit en nam aldus besluiten in asielzaken zonder te (kunnen) beschikken over deze achtergrondinformatie. Gezien de verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Justitie voor de asielprocedure, vindt de Nationale ombudsman dit een onjuiste gang van zaken. Naar aanleiding van een uitspraak van de Rechtseenheidskamer, op 16 april 1998, hebben de beide Ministeries hun werkwijze op dit punt aangepast.
Meer vertrouwenspersonen
Voor het onderzoek in het land van herkomst van de asielzoeker wordt meestal een lokale vertrouwenspersoon ingeschakeld. Deze vertrouwenspersonen vervullen een cruciale rol bij de totstandkoming van de individuele ambtsberichten. Uit het onderzoek van de Nationale ombudsman blijkt dat de beantwoording van de onderzoekvragen door de Nederlandse Posten meestal grotendeels of zelfs volledig is gebaseerd op de bevindingen van de ingeschakelde vertrouwenspersonen. Op één na hebben de 23 Posten die met vertrouwenspersonen werken, ieder slechts één vertrouwenspersoon aangesteld. De Nationale ombudsman vindt het van groot belang dat de Posten samenwerken met ten minste twee vertrouwenspersonen. Dit biedt de mogelijkheid van onderlinge controle en voorkomt problemen als een vertrouwenspersoon wegvalt. Ook verkleint het de noodzaak voor de vertrouwenspersonen om derden in te schakelen bij het onderzoekwerk, wat regelmatig gebeurt. Dat deze derden geheel buiten de Post om worden ingeschakeld, vindt de Nationale ombudsman niet te rijmen met het delicate karakter van het werk. Deze praktijk wekt vooral ook bevreemding, omdat de vertrouwenspersonen zelf pas na een strenge selectie en duidelijke instructies door de Posten met hun taak worden belast.
Verslaglegging en controle
Met het oog op de vereiste controle en een goede beoordeling van de informatie, is het van belang dat de vertrouwenspersonen in hun rapportage aan de Posten inzicht geven in de door hen gebruikte methoden en technieken van onderzoek, de geraadpleegde bronnen en de reden van de specifieke deskundigheid van die bronnen. Uit dossieronderzoek van de Nationale ombudsman is gebleken dat de rapportages van de vertrouwenspersonen in de praktijk lang niet altijd die gegevens bevatten. De Posten op hun beurt stuurden onderzoekrapportages waarin deze gegevens ontbraken zonder meer door naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
In de door de Nationale ombudsman onderzochte asielzaken waarin onderzoek was gedaan naar de authenticiteit van documenten, is met de onderzoekrapportages nimmer referentiemateriaal (zoals een voorbeeld van een authentiek document of stempel) meegestuurd. Dat maakt het voor de betrokkenen in Nederland, onder wie uiteindelijk eventueel de rechter, onmogelijk om de opvatting van de Post over de echtheid van een document te beoordelen. Een onwenselijke situatie, aldus de Nationale ombudsman.
Terughoudend gebruik resultaten
Op basis van de onderzoekrapportages van de Posten wordt op het Ministerie van Buitenlandse Zaken het ambtsbericht opgesteld. Uitgangspunt daarbij is volgens de Minister dat als een feit slechts afkomstig is van één bron, dit gegeven ofwel niet wordt vermeld, ofwel dat op basis daarvan geen conclusies worden getrokken in het ambtsbericht. De Nationale ombudsman onderschrijft dit uitgangspunt. Onderzoek doen is in veel landen van herkomst van asielzoekers immers niet eenvoudig, en de resultaten van zulk onderzoek moeten dan ook steeds kritisch worden bekeken. Uit het onderzoek van de Nationale ombudsman blijkt echter dat Buitenlandse Zaken dit uitgangspunt niet altijd naleeft. In een aantal onderzochte individuele ambtsberichten zijn wel stellige uitspraken gedaan op basis van informatie uit slechts één bron. De Nationale ombudsman vindt dit niet juist. Te meer daar de Staatssecretaris van Justitie individuele ambtsberichten beschouwt als de meest gezaghebbende bron van informatie en er op voorhand van uitgaat dat de gegeven informatie betrouwbaar is. Zo trekt de IND soms de geloofwaardigheid van een heel asielrelaas in twijfel, als volgens het ambtsbericht één aspect niet klopt.
Openheid naar asielzoeker
Ter bescherming van bronnen, onderzoekmethoden en buitenlandse betrekkingen wordt niet alle informatie uit het onderzoek opgenomen in ambtsberichten. De Nationale ombudsman vindt selectie op zichzelf begrijpelijk. Echter, hij vindt dat steeds per geval moet worden beoordeeld of er een toereikende reden is om bepaalde informatie niet in een ambtsbericht op te nemen en daarmee aan de asielzoeker te onthouden. In een aantal van de door de Nationale ombudsman onderzochte zaken heeft de betrokken asielzoeker niet alle informatie gekregen die hij redelijkerwijs had kunnen krijgen. Daarmee is het hem onnodig moeilijk gemaakt om te reageren op de inhoud van het ambtsbericht.
Binnen de rechtshulpverlening bestaat veel ongenoegen over het gebrek aan openheid in het proces dat leidt tot de ambtsberichten. Individuele ambtsberichten zouden daardoor oncontroleerbaar en onaanvechtbaar zijn. Zoveel mogelijk openheid is ook van belang voor het vertrouwen van de asielzoeker in de asielprocedure.
Tot slot
Tijdens - en mede naar aanleiding van - het onderzoek van de Nationale ombudsman heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken besloten om de richtlijnen voor (onder meer) de controle van de onderzoekrapportages en het opstellen van het ambtsbericht aan te passen. Volgens de Nationale ombudsman betekent dit - mits deze richtlijnen ook goed worden nageleefd - een aanzienlijke verbetering van de procedure. Verder is de eerder genoemde uitspraak van de Rechtseenheidskamer een belangrijke aanzet tot meer openheid in het proces tussen de betrokken ministeries.
In het kader van dit onderzoek heeft de Nationale ombudsman 59 dossiers van asielzoekers onderzocht, waarin in 1996 of het eerste kwartaal van 1997 een ambtsbericht was uitgebracht. Het ging hier om de zes landen, waaruit in verhouding de meeste ambtsberichten kwamen. Verder zijn schriftelijke vragen gesteld aan en/of gesprekken gevoerd met alle betrokkenen bij het proces van totstandkoming en gebruik van individuele ambtsberichten in asielzaken: ambtenaren van de IND en de afdeling Asiel- en Migratiezaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 ambassadeurs, ambassademedewerkers en vertrouwenspersonen van de ambassades in Nigeria en Iran.
Dit onderzoek kan beschouwd worden als een vervolg op de eerdere grote onderzoeken van de Nationale ombudsman naar respectievelijk de rol van tolken (rapport van 13 februari 1995) en de rol van contactambtenaren (rapport van 17 december 1996) bij het nader gehoor door de IND in de asielprocedure.
