Op 9 oktober 1998 ontving de Nationale ombudsman een verzoekschrift, gedateerd 8 oktober 1998, van de heer V. te Apeldoorn, met een klacht over een gedraging van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Verzoeker had zich al eerder, bij brief van 7 augustus 1998 tot de Nationale ombudsman gewend. Zijn verzoek voldeed toen echter niet aan het kenbaarheidsvereiste als neergelegd in artikel 12, tweede lid, van de Wet Nationale ombudsman, zodat het niet in onderzoek werd genomen. Naar aanleiding van verzoekers brief van 8 oktober 1998 werd naar deze gedraging een onderzoek ingesteld. Op grond van de door verzoeker verstrekte gegevens werd de klacht als volgt geformuleerd:Verzoeker klaagt over de wijze waarop de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft gereageerd op zijn brieven van 26 januari 1998 en 1 juni 1998 inzake de koopkrachtontwikkeling. Hij klaagt er met name over dat de Minister in zijn brief van 10 juni 1998 schrijft dat een inhoudelijke beantwoording pas mogelijk is na nader onderzoek naar de specifieke, individuele omstandigheden van verzoeker, maar vervolgens in zijn - gelijkluidende - brieven van 23 en 24 juli 1998 niet op deze specifieke, individuele omstandigheden ingaat.
Onderzoek
In het kader van het onderzoek werd de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid deelde mee zich met de inhoud van het verslag te kunnen verenigen. De reactie van verzoeker gaf geen aanleiding het verslag aan te vullen.Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:A. Feiten1. Verzoeker deelde de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) bij brief van 26 januari 1998 het volgende mee:"...Bijgaand zend ik u twee specificaties van mijn VUT-uitkeringen resp. over november '97 en januari '98. De uitkering van januari '98 had naar mijn mening in verband met de loonbelastingverlaging in de eerste schijf, ruim f 80,- hoger moeten zijn dus f 5.454,70 + f 80,- is f 5.534,70. Het verschil tussen de uitkeringen van november '97 en januari 1998 bedraagt + f 164,- netto per maand. Volgens toezegging van de Minister zou iedereen in 1998 een hoger besteedbaar inkomen ontvangen, m.a.w. er in koopkracht op vooruitgaan. Met belangstelling zie ik uw explicatie en correctie tegemoet..."2. Verzoeker liet de Minister vervolgens op 1 juni 1998 schriftelijk het volgende weten:"...Aansluitend op mijn brief van 26 jan. jl. zend ik u bijgaand drie kopie n van mijn O.B. uitkering respectievelijk over de maanden november 97 en januari en april 1998. Zoals u kunt constateren is er van enig herstel in de ontvangen uitkering nauwelijks sprake. Conform de toezegging van Min. Melkert zou iedereen er in 1998 op vooruit gaan, met name door verlaging van het belastingtarief (in de eerste schijf). Graag verneem ik van u of deze "misser" nog wordt gecorrigeerd..."3. Naar aanleiding van zijn brief van 26 januari 1998 berichtte de Minister verzoeker bij brief van 10 juni 1998 het volgende:"...Geruime tijd geleden heeft u, naar aanleiding van het inkomen dat u in het begin van dit jaar ontving, een brief geschreven. Vanwege de vele veranderingen die er op n januari plaatsvonden zijn vele inkomens ook veranderd en soms anders dan men verwachtte. Daarom zijn er bij het ministerie zeer veel brieven binnengekomen. Het overgrote deel is inmiddels beantwoord, maar voor uw brief is dat nog niet gelukt. Ik vraag u hiervoor begrip en biedt u de volgende verklaring ter toelichting aan. De vele veranderingen hangen samen met de zogenaamde Pemba-operatie. Met deze operatie worden werkgevers sterker betrokken bij de ontwikkeling van de lasten van arbeidsongeschiktheid, omdat op deze manier verwacht mag worden dat er meer mensen voor het arbeidsproces behouden kunnen worden. Om dit te bereiken moesten er (premie)-lasten verhuizen van werknemers naar werkgevers. Om dit tot een neutrale operatie te maken waren veel compenserende maatregelen nodig. Deze maatregelen zijn zo ingericht dat ze samen met een omvangrijke lastenverlichting ertoe leiden dat voor de meeste burgers sprake is van tenminste koopkrachtbehoud. Jammer genoeg gaf in een aantal gevallen de inkomensontwikkeling in januari een ander beeld te zien: geen verbetering maar een verslechtering. Ook al leidt een aanvankelijke verslechtering door mutaties later in het jaar toch tot een verbetering dan nog werd dit gegeven als problematisch ervaren. Dit heeft ertoe geleid dat het kabinet in samenspraak met het parlement een aantal aanvullende maatregelen heeft genomen. Met name de AOW-ers en de uitkeringsgerechtigden hebben hiervan m.i.v. 1 april geprofiteerd. Veruit de meeste brieven zijn afkomstig van mensen waarvan de inkomensbron helder is en waarvan de mutaties hierin ook relatief snel zijn te traceren. Een klein aantal brieven daarentegen vergt veel meer aandacht. Soms is er sprake van een specifieke inkomensbron of een specifieke uitkeringsinstantie. In andere gevallen vallen een aantal veranderingen samen en is niet snel uit te maken, wat het aandeel is van elk van die veranderingen in het totaal. In weer andere gevallen spelen individuele omstandigheden een rol. Hoe dit ook zij, telkens zal per brief gedetailleerd moeten worden bezien hoe de inkomenssituatie eruit ziet. Dit vergt het nodige uitzoekwerk en vaak ook overleg met instanties die het inkomen uitkeren. Dit proces is volop gaande, maar heeft nog niet in alle gevallen, waaronder het uwe, tot afronding kunnen leiden. Ik hoop u aldus voldoende te hebben ge nformeerd over de stand van zaken en reken op uw begrip voor wat betreft de vertraging die de beantwoording van uw brief ondervindt..."4. In antwoord op verzoekers brief van 1 juni 1998 liet de Minister verzoeker bij brief van 23 juli 1998 het volgende weten:"...Naar aanleiding van uw brief van 1 juni jl., waarin u uw bezorgdheid kenbaar maakt over uw inkomensontwikkeling aan het begin van 1998, bericht ik u het volgende. Door de Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheids-verzekeringen (Wet Pemba) is per 1 januari jl. het bruto-nettotraject van pensioenen, uitkeringen en salarissen ingrijpend veranderd. In samenhang met andere (belasting) maatregelen ondervonden de meeste mensen een positieve inkomensontwikkeling. Toch is de inkomensontwikkeling van januari ten opzichte van december door een aanmerkelijk aantal mensen als achteruitgang ervaren afgezet tegen de algemene verwachting. Hieraan ligt een veelheid van verklaringen ten grondslag. In een aantal gevallen betreft dit oorzaken die te herleiden zijn tot individuele gevallen, een soms onvolkomen uitvoeringspraktijk en een parti le beoordeling waarbij men in het geval van twee of meer inkomensbronnen er slechts n in beschouwing neemt. Voor groepen waarvan de oorzaken meer algemeen van aard zijn, zijn per 1 april een aantal inkomensaanvullende maatregelen getroffen. Het gaat hierbij om met name groepen ouderen met een aanvullend pensioen alsmede groepen met een bovenminimaal WW-, WAO-, of VUT-inkomen. Ook andere inkomensgroepen die er per 1 januari op vooruit zijn gegaan zoals ouderen met alleen AOW, ANW-gerechtigden en bijstandsgerechtigden hebben baat bij deze maatregelen. Veel burgers, waaronder u, hebben mij hun inkomenspositie voorgelegd. Van de vele problemen die mij voorgelegd zijn kan het grootste deel verklaard worden. Zo bleek per saldo veelal sprake van een netto vooruitgang, rekening houdend met alle inkomens binnen een huishouden en met de inkomensaanvullende maatregelen. Voor een ander deel van de inkomenssituaties bleek de verklaring voor een eventueel tegenvallende inkomensontwikkeling te liggen in (verandering van) individuele omstandigheden. Zonder de indruk te willen wekken volledig te willen zijn wil ik u er een paar noemen. Soms was de tegenvallende inkomensontwikkeling te wijten aan het van toepassing zijn van een andere belasting-tariefgroep of een (lagere) loonbeschikking (in verband met bijvoorbeeld hypotheekrente). Verder leverde de Pemba-operatie in combinatie met factoren zoals bijvoorbeeld een hogere (sectorspecifieke) pensioen- en/of ziektekostenpremie en een lager dan gemiddelde indexatie van het inkomen, soms een tegenvallende inkomensontwikkeling op. Het is helaas onmogelijk om bij de bepaling van overheidsmaatregelen rekening te houden met alle individuele omstandigheden, specifieke afspraken tussen werkgevers en werknemers en (private) regelingen die het bruto-netto traject van inkomens be nvloeden. Bij een gemiddeld positieve inkomensontwikkeling is het daarom onvermijdelijk dat er incidenteel negatief van deze lijn wordt afgeweken. De maatregelen per 1 januari en 1 april hadden, onder andere, tot doel dit tot een minimum te beperken. Volledigheidshalve zij hierbij nog opgemerkt dat voor de totale koopkracht-ontwikkeling voor 1998 rekening gehouden moet worden met het effect van de bruto inkomensontwikkeling (ook wanneer de indexering pas na 1 januari plaatsvindt) en met zaken als de ontwikkeling van de nominale ziektekosten en de financi le middelen die het rijk de gemeenten ter beschikking heeft gesteld om de gemeentelijke heffingen met f 100,- te verlagen. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben ge nformeerd, en beschouw de correspondentie hiermee als afgerond..."5. Naar aanleiding van verzoekers brief van 26 januari 1998 zond de Minister verzoeker op 24 juli 1998 een brief met gelijkluidende inhoud als de brief van 23 juli 1998.6. In zijn brief van 7 augustus 1998 aan de Minister gaf verzoeker onder meer het volgende aan:"Met enige verbazing heb ik uw brieven van 23 en 24 juli 1998 gelezen. De tekst is namelijk identiek. In de voorafgaande correspondentie wekte u de indruk dat het probleem wat ik u heb voorgelegd een persoonlijke benadering vergde doch uw brieven (...) bewijzen het tegendeel namelijk een standaardtekst waarmee de burgers worden afgescheept. (...) Van alle door u genoemde argumenten is er geen een op mij van toepassing zodat ik graag een nadere toelichting, een juiste verklaring (wil) ontvangen. Volgens harde toezegging van het kabinet, in casu de hr. Melkert zou per 1.1.98 middels nieuwe belastingmaatregelen meer pensioen c.q. OBU (overbruggingsuitkering; N.o.) worden uitbetaald (minstens behoud koopkracht). Ik verzoek u dringend mij op korte termijn te berichten wat u gaat doen aan deze (...) zaak. In uw brief van 10.6.98 (...) vermeldde u dat het een neutrale operatie zou worden. U kunt toch als verantwoordelijke Minister niet accepteren dat de meeste burgers tenminste koopkracht behouden, en niet alle burgers. Dat is toch onrechtvaardig."7. De minister deelde verzoeker op 23 november 1998 schriftelijk het volgende mee:"...In vervolg op het schrijven van de voormalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 24 juli jongstleden, bericht ik u het volgende. Het inkomensverlies dat u in januari 1998 heeft ondervonden ten opzichte van uw netto uitkeringen in 1997 bedraagt f 85,- per maand. Dit inkomensverlies heeft twee oorzaken. Een deel van dit inkomensverlies wordt veroorzaakt doordat u een zeer hoge loonbeschikking heeft. Deze bedraagt ruim 40% van uw netto-inkomen. Door deze, in relatie tot uw inkomen, hoge loonbeschikking treden er mede door de Pemba-operatie negatieve inkomenseffecten op. Dit heeft de volgende reden. Door de fors verhoogde belastingvrije sommen en verlenging van de eerste schijf van de belasting- en premieheffing wordt in 1998 een deel van uw 'aftrek inspecteur" tegen het tarief van de eerste schijf afgerekend in plaats van tegen het hogere tweede schijf tarief, zoals in 1997 het geval was. Hierdoor wordt uw loonbeschikking minder waard. Het inkomensverlies dat u uit hoofde hiervan ondervindt bedraagt ongeveer f 45,- per maand. Zoals de voormalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in zijn eerdere brief heeft uiteengezet kan een deel van de tegenvallende inkomensontwikkeling begin 1998 van burgers worden verklaard door individuele omstandigheden, zoals een loonbeschikking. Hij merkte toen tevens op dat het voor de overheid onmogelijk is om bij de bepaling van overheidsmaatregelen rekening te houden met individuele omstandigheden. Tevens speelt mee dat gebleken is dat sommige categorie n (niet ge ndexeerde) Vutters (waarmee uw "PGGM-maandrecht" vergelijkbaar is) onder bepaalde omstandigheden van december op januari een negatieve inkomensontwikkeling konden doormaken. Uit berekeningen die mijn ambtenaren hebben gemaakt blijkt dat in uw geval de daling van uw netto uitkering exclusief het effect van de loonbeschikking in januari 1998 ten opzichte van december 1997 ongeveer f 40,- bedraagt. Het totale inkomensverlies wat u uit dien hoofde in de maanden januari tot en met maart hebt ondervonden bedraagt dus circa f 120,-. Onder meer hiervoor heeft het kabinet in april jongstleden aanvullenden maatregelen genomen waarvan u ook profiteert. Het voordeel van deze maatregelen bedraagt voor u f 15,- per maand, zijnde het verschil tussen de netto-uitkering in april 1998 ten opzichte van de netto uitkering in de eerste drie maanden van 1998. Omdat deze verhoging van uw netto inkomen gedurende de rest van 1998 geldt bedraagt het totale voordeel f 135,-. Dit betekent dat het inkomensverlies dat u gedurende de drie eerste maanden van dit jaar heeft ondervonden –en dat niet aan individuele omstandigheden was toe te rekenen- gecompenseerd is. Tot slot wil ik het volgende opmerken. In uw brief gaat u uitvoerig in op het feit dat in de brief van de voormalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid diverse oorzaken zijn opgenomen die geen van alle op u van toepassing waren. Deze conclusie deel ik niet. Zoals ik hiervoor reeds heb opgemerkt heeft de voormalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gewezen op de loonbeschikking als mogelijke oorzaak van een tegenvallende netto inkomensontwikkeling. Gelet op uw hoge loonbeschikking, afwijkend van hetgeen gemiddeld genomen voorkomt, leek het aannemelijk dat dit voldoende informatie voor u was om de reden van de tegenvallende inkomensontwikkeling bij deze loonbeschikking te zoeken..."B. Standpunt verzoekerVoor het standpunt van verzoeker wordt verwezen naar de klachtformulering onderKlacht
en naar zijn hiervoor onder A. Feiten opgenomen brieven.C. Standpunt Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid In reactie op de klacht deelde de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Nationale ombudsman het volgende mee:"...U laat weten dat (verzoeker; N.o.) zijn beklag doet over de wijze waarop de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft gereageerd op zijn brieven van 26 januari jl. en 1 juni 1998 inzake de koopkrachtontwikkeling. (Verzoeker; N.o.) klaagt er met name over dat de Minister in zijn brief van 10 juni 1998 schrijft dat een inhoudelijke beantwoording pas mogelijk is na nader onderzoek naar de specifieke, individuele omstandigheden van verzoeker, maar vervolgens in zijn – gelijkluidende – brieven van 23 en 24 juli 1998 niet op deze specifieke, individuele omstandigheden ingaat. In algemene zin wil ik opmerken dat ik begrip heb voor het ongenoegen bij sommige burgers over de afhandelingstermijn van brieven over de inkomensontwikkeling (begin) 1998. Hoewel niet zichtbaar voor deze burgers, betreft het hier bijzonder grote aantallen brieven, waarvan de beantwoording (vanwege het specifieke karakter van veel voorgelegde inkomenssituaties) veel meer tijd vergt dan normaliter het geval is. Dit temeer daar wij ook veel relatief ingewikkelde brieven op- en doorgestuurd hebben gekregen met specifieke vragen van burgers die zij in eerste instantie aan andere instellingen hadden voorgelegd. Ten aanzien van de klacht van (verzoeker; N.o.) zij het volgende opgemerkt. Door een administratieve onvolkomenheid is het ge ntegreerde antwoord op de twee brieven twee maal verstuurd (op 23 respectievelijk op 24 juli jl.), hetgeen ik betreur. Een en ander laat evenwel onverlet dat de brief van (verzoeker; N.o.) separaat onderzocht en beoordeeld is op specifieke, individuele omstandigheden. Daarbij is gebleken dat de inkomensachteruitgang van (verzoeker; N.o.) met name verklaard wordt door een in relatie tot zijn inkomen bijzonder hoge loonbeschikking. Door de fors verhoogde belastingvrije sommen en door de verlenging van de eerste schijf van de belasting- en premieheffing wordt in 1998 een groter deel van zijn ‘aftrek inspecteur’ tegen het tarief van de eerste schijf afgerekend in plaats van tegen het hogere tweede schijf-tarief. Zijn fiscale voordeel van de renteaftrek is hierdoor geringer. Voor de beantwoording is een meer algemene brief opgesteld die een overzicht geeft van bijzondere situaties die de inkomensachteruitgang kunnen verklaren. Een dergelijke brief heeft (verzoeker; N.o.) (bij brief van 23 juli jl.) ontvangen. In deze brief is de volgende passage opgenomen:'Soms was de tegenvallende inkomensontwikkeling te wijten aan het van toepassing zijn van een belasting-tariefgroep of een (lagere) loonbeschikking (in verband met bijvoorbeeld hypotheekrente).' Onder de in deze passage genoemde verklaring valt het probleem van (verzoeker; N.o.) te categoriseren. Het fiscale voordeel van zijn loonbeschikking is immers in 1998 verminderd vanwege de verhoging van de belastingvrije sommen en de verlenging van de eerste schijf. Gezien de uitzonderlijke hoogte van de loonbeschikking lijkt het ons niet onredelijk te veronderstellen dat (verzoeker; N.o.) deze verklaring in verband kan brengen met zijn specifieke situatie. Volledigheidshalve meld ik u dat inmiddels ook de laatste brief van (verzoeker; N.o.) is beantwoord waarin de (eerdere) verklaring voor zijn inkomensachteruitgang nader is toegelicht (zie hiervoor onder A.7.; N.o.)..."
