De relatie tussen de burger en de overheid verandert continue. Bijvoorbeeld door de digitalisering, het uitbesteden van zorgtaken aan lokale overheden en de coronacrisis. 'Dat heeft invloed op de relatie die een burger heeft met de overheid en andersom', aldus Nationale ombudsman Reinier van Zutphen. 'Overheden moeten bij de uitvoering van hun taken op een behoorlijke manier omgaan met burgers en hun belangen. De essentie van behoorlijk overheidsoptreden hebben wij omschreven in onze Behoorlijkheidswijzer.
Door de veranderingen in de relatie burger-overheid vind ik het belangrijk om te kijken of dit normenkader nog voldoende passend is.' Om te bepalen of het normenkader anders ingekleurd moet worden, neemt de ombudsman de toepasbaarheid van dit kader onder de loep. Hij start bij zijn eigen organisatie. De Rijkuniversiteit Groningen is gevraagd om een eerste analyse te maken van hoe de ombudsman deze normen zelf toepast bij het toetsen of een overheid behoorlijk heeft gehandeld.
Toetsingskader én kompas
De Nationale ombudsman gebruikt het normenkader om te toetsen of een overheidsinstantie behoorlijk heeft gehandeld. Van Zutphen: 'Bijvoorbeeld bij een klacht van een burger over zijn gemeente. We nemen het normenkader dan als leidraad om te bepalen op welk punt door de gemeente wel of niet behoorlijk is gehandeld.' De behoorlijkheid is niet alleen een toetsingskader, maar ook een kompas voor de overheid en de Nationale ombudsman zelf: wat is belangrijk in de omgang met burgers? De behoorlijkheidswijzer wordt niet alleen door de Nationale ombudsman gebruikt, maar ook door meerdere gemeenten en uitvoeringsinstanties om het gesprek te voeren over hoe een goede dienstverlening aan de burger eruit ziet. 'Om te bepalen of een nieuwe inkleuring gewenst is van dit normenkader, spelen dus ook gemeenten en uitvoeringsinstanties een belangrijke rol.'
Eigen gebruik
De Rijksuniversiteit Groningen is gevraagd de toepassing van het normenkader door de Nationale ombudsman zelf te onderzoeken. Paulien de Winter, onderzoeker bij de Rijksuniversiteit Groningen en projectleider bij de analyse de behoorlijkheidnormen : 'Als de Nationale ombudsman wil weten of de normen uit de Behoorlijkheidswijzer nog actueel zijn, is het natuurlijk verstandig om te onderzoeken hoe hij deze nu zelf gebruikt en wat hij daarin tegenkomt.' De onderzoekers hebben daarom 300 rapporten, brieven en onderzoeken van de afgelopen 5 jaar geanalyseerd. Paulien: 'Je kijkt dan naar welke norm is gebruikt om aan te geven waarop een overheid wel of niet goed heeft gehandeld in de dienstverlening aan de burger. Je wilt bij zo'n oordeel zo duidelijk en specifiek mogelijk zijn, maar ook consequent. Onder andere deze punten hebben we onderzocht.'
Conclusies
Uit de analyse van de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat de huidige normen uit de Behoorlijkheidswijzer over het algemeen een grondig kader vormen voor het beoordelen van het handelen van de overheid. 'Wij zien - gebaseerd op de toepassing van de normen door de ombudsman zelf - geen noodzaak om normen toe te voegen. Wel denken wij dat er normen geschrapt kunnen worden en dat de omschrijvingen hier en daar kunnen worden aangescherpt', aldus Bert Marseille, hoogleraar bestuurskunde bij de Rijksuniversiteit Groningen en betrokken bij de analyse. 'Ook concludeerden wij dat er niet in alle vergelijkbare situaties aan dezelfde norm wordt getoetst. En dat er soms een norm werd toegepast, waar een andere norm juist beter zou passen. Tot slot kwamen er in de analyse ook situaties naar boven waarbij geen van de 22 normen toepasbaar was. Dan is ons advies om te volstaan met het zo precies mogelijk beschrijven van het (on)behoorlijke overheidshandelen, en niet te verwijzen naar een behoorlijkheidsnorm die daar eigenlijk niet goed op past.'
Volgende stap
Van Zutphen: 'Als we kijken naar hoe wij in ons eigen werk de normen toepassen, dan is het maken van een aantal aanpassingen van het huidige kader het belangrijkste advies uit het rapport van de Rijksuniversiteit Groningen. Én dat we als organisatie aandacht moeten blijven besteden aan een consistente toepassing van de normen.' Het aanpassen van de huidige behoorlijkheidsnormen gaat de ombudsman nu nog niet doen. 'We gaan eerst verder onderzoeken of én hoe de overheid de normen toepast, waar zij tegenaan lopen in het gebruik en waar zij kansen zien. We spreken dit jaar met name klachtbehandelaren en bestuurders van gemeenten en uitvoeringsinstanties over hun ervaring met ons normenkader. Eind van dit jaar zetten we de tussenresultaten op een rij. Dan zijn we weer een stap dichter bij het antwoord op de vraag of ons normenkader wel of niet een nieuwe inkleuring nodig heeft.'
Lees het volledige eindrapport van Paulien de Winter en Bert Marseille.
