In 1998 ontving de Nationale ombudsman 8437 schriftelijke klachten, 1227 (17%) meer dan in 1997. Niet eerder was het aantal klachten bij de Nationale ombudsman zo hoog. De sterke stijging komt voor rekening van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie, waarover 2352 klachten binnenkwamen. Het aantal telefonische vragen bedroeg 14 090.
De Nationale ombudsman pleit in zijn jaarverslag voor goede aandacht bij de overheid voor de interne behandeling van klachten van burgers. Er zijn namelijk de nodige onderdelen van het openbaar bestuur waar dit nog niet op orde is. Ook wijst hij op zijn bezwaren tegen het financieringsmodel voor de decentrale overheden die bij de Nationale ombudsman zijn aangesloten en die daarvoor per klacht moeten betalen. Dit model tast de onafhankelijkheid van de Nationale ombudsman aan. Het jaarverslag bevat verder een pleidooi voor verruiming van de mogelijkheid van de politie om een aangehouden verdachte te fouilleren. Ook doet de Nationale ombudsman de aanbeveling om in de Les- en cursusgeldwet een hardheidsclausule op te nemen.
Dit is een aantal punten uit het Jaarverslag 1998 dat de Nationale ombudsman, mr. dr. M. Oosting, vandaag aanbiedt aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.
Interne klachtbehandeling door de overheid
De Nationale ombudsman vraagt aandacht voor de interne klachtbehandeling door de overheid. De Tweede Kamer heeft op 17 november 1998 een wetsvoorstel aanvaard dat een regeling hiervoor bevat (hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht). Deze regeling is de neerslag van een praktijk die zich in de afgelopen jaren al bij een aantal overheidsinstanties heeft ontwikkeld. Er zijn echter nog de nodige onderdelen van het openbaar bestuur – niet alleen op rijksniveau, maar ook op lokaal niveau – waar de interne behandeling van klachten nog niet op orde is. Invoering van het wetsvoorstel zal daarom volgens de Nationale ombudsman nog flinke inspanningen vergen. Hij roept de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op te zorgen voor goede voorlichting aan de bestuursorganen. Verder oppert hij de gedachte van een kennis- centrum op het terrein van interne klachtbehandeling binnen de overheid.
Interne klachtbehandeling door de overheid vereist een ombudsmaninstituut als extern sluitstuk. Nog maar weinig gemeenten hebben zo'n externe, onafhankelijke klachtvoorziening getroffen1. De Nationale ombudsman hoopt dat invoering van het wetsvoorstel de overige gemeenten ertoe aanzet om dit alsnog te doen.
In 1998 heeft de Nationale ombudsman 90 rapporten uitgebracht waarin de interne klachtbehandeling door de overheid aan de orde is. De klachten betroffen vooral de behandelingsduur, een tekort aan onpartijdigheid van de klachtbehandelaar, het niet toepassen van hoor en wederhoor en de motivering van de beslissing op de klacht. Het merendeel van deze 90 rapporten heeft betrekking op de klachtbehandeling door de politie. In de meeste gevallen oordeelde de Nationale ombudsman dat de klacht (deels) gegrond was.
Vergoedingenbesluit gemeente, provincie en waterschap
De Nationale ombudsman heeft principiële en praktische bezwaren tegen het financieringsmodel voor de decentrale overheden die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. Deze overheden kunnen zich op vrijwillige basis aansluiten. Zij moeten daarvoor echter een vergoeding per klacht betalen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Nationale ombudsman wijst erop dat dit model ertoe kan leiden dat de betreffende overheden hun burgers minder actief zullen voorlichten over de mogelijkheid om hun zaak voor te leggen aan de Nationale ombudsman. Verder brengt het model het gevaar met zich mee dat deze overheden de manier van afdoening van de klacht door de Nationale ombudsman – door onderzoek of anderszins - ter discussie gaan stellen. Dat tast de onafhankelijkheid van de Nationale ombudsman aan.
Verruiming mogelijkheden fouillering bij aanhouding
De Nationale ombudsman doet de aanbeveling om de voorwaarden te verruimen waaronder de politie een verdachte direct na diens aanhouding mag fouilleren, voor zijn vervoer naar het politiebureau. Nu mag op grond van de Politiewet een politieambtenaar in zo'n geval een arrestant alleen fouilleren als er onmiddellijk gevaar dreigt voor leven of veiligheid. Een andere mogelijkheid om veiligheidsrisico's te verminderen, is het boeien van de aangehouden verdachte. Omdat boeien eveneens een inbreuk vormt op de lichamelijke integriteit, gelden ook hiervoor strikte regels, die zijn neergelegd in de Ambtsinstructie voor de politie.
Door de mogelijkheden voor fouillering na aanhouding te verruimen, kan volgens de Nationale ombudsman worden tegemoet gekomen aan gevoelens van onveiligheid bij politieambtenaren.
Als de politie door zo'n aanhoudingsfouillering de kans krijgt vast te stellen of de verdachte al dan niet gevaarlijke voorwerpen bij zich heeft, kan dit de noodzaak verminderen om hem te boeien. Dit is ook vanuit het perspectief van de verdachte een verbetering, omdat deze fouilleren zal ervaren als een lichtere maatregel dan boeien.
Hardheidsclausule in Les- en cursusgeldwet
De Nationale ombudsman pleit voor het opnemen van een hardheidsclausule in de Les- en cursusgeldwet. Door het ontbreken hiervan kan de wet in individuele gevallen onrechtvaardig uitpakken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de zaak van een scholier wiens vader in januari 1997 voor zijn werk onverwacht naar Australië moest verhuizen. Voor de scholier moest in Australië opnieuw het volle pond worden betaald. Gedeeltelijke terugbetaling van het al in Nederland betaalde lesgeld was redelijk geweest, maar is in de Les- en cursusgeldwet niet mogelijk. Het opnemen van een hardheidsclausule in deze wet zou in zo'n geval een oplossing kunnen bieden, aldus de Nationale ombudsman.
De Les- en cursusgeldwet regelt de bijdrage die ouders jaarlijks moeten betalen voor het onderwijs aan hun kinderen van 16 jaar en ouder.
Juridisering in het openbaar bestuur
De Nationale ombudsman is van mening dat ook de ombudsman en het klachtrecht een plaats verdienen in de discussie over juridisering in het openbaar bestuur. De kabinetsnota over deze juridisering van eind 1998 beperkt zich echter tot de rechtsbescherming van de burger tegen overheid in strikte zin, door de rechter. Een goede klachtbehandeling kan helpen voorkomen dat conflicten tussen burger en overheid verharden en leiden tot een juridische procedure. Klachtbehandeling is vaak informeler en flexibeler dan geschilbeslechting door de (bestuurs)rechter. De Nationale ombudsman acht het van belang dat eventuele conflicten tussen burger en overheid alleen dan in aanmerking komen voor behandeling in een geformaliseerde procedure, van beroep op de rechter, wanneer daarvoor geen goed alternatief bestaat.
Het overschrijden van termijnen bij het nemen van een besluit door een overheidsinstantie (de zogenoemde fictieve weigering) is een voorbeeld waar klachtbehandeling door de Nationale ombudsman doorgaans efficiënter is dan een procedure voor de rechter. De ervaring heeft geleerd dat de Nationale ombudsman deze klachten vaak bevredigend kan oplossen. De Nationale ombudsman vindt dat onderzocht moet worden op welke andere terreinen klachtbehandeling een geschikt alternatief kan zijn voor een procedure van bezwaar en beroep op de rechter.
Het begrip 'ombudsman'
De Nationale ombudsman heeft in zijn vorige jaarverslag, over 1997, aandacht gevraagd voor het gebruik van de naam 'ombudsman'. Recente onderzoeken2 bevestigen dat bij burgers veel onduidelijkheid heerst over de term 'ombudsman' en over de verschillende soorten ombudsmannen en hun taken. De toenmalige Staatssecretaris Kohnstamm van Binnenlandse Zaken heeft de Tweede Kamer in juni 1998 een notitie toegezegd over mogelijke regulering van het gebruik van de naam ombudsman binnen de overheid. Deze notitie moet volgens de Nationale ombudsman ook ingaan op mogelijkheden om door publieksvoorlichting de onduidelijkheid bij burgers te verminderen.
Trage behandeling meest voorkomende probleem
De meeste klachten bij de Nationale ombudsman gaan steevast over de duur van de beantwoording van een brief, aanvraag of bezwaarschrift. Meer dan ooit geldt dat voor 1998: in ruim de helft van de afgedane zaken is de eis van voortvarendheid aan de orde. Van de klachten hierover die tot een rapport hebben geleid, was 80% gegrond. De Nationale ombudsman vraagt in dit verband aandacht voor het belang van het naleven van wettelijke regels - 'bepalingen van orde' - door de overheid zelf.
De klachten over trage afhandeling hadden vooral betrekking op de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Ook op het terrein van de sociale zekerheid signaleert de Nationale ombudsman dat de behandelingsduur een probleem is. Het merendeel van deze klachten had betrekking op USZO-Heerlen.
Immigratie- en Naturalisatiedienst
Het aantal schriftelijke klachten over de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is fors gestegen: 2352 in 1998, tegenover 764 in 1997 en 1164 in 1996. De Nationale ombudsman concludeert dat de IND in 1998 niet heeft laten zien dat hij in staat is zijn taak naar behoren te vervullen. De klachten hadden vooral te maken met de lange behandelingsduur van asielverzoeken, aanvragen van een machtiging tot voorlopig verblijf, en bezwaarschriften, en met een tekort aan informatie over de behandeling. De Nationale ombudsman constateert dat de IND de wettelijke termijnen voor de behandelingsduur negeert en dat tussentijdse informatie aan de verzoekers gebrekkig is. Eén van de door de Staatssecretaris van Justitie aangekondigde maatregelen om deze problemen op te lossen, is de uitbreiding van de IND met 600 medewerkers. Dit kan echter pas op termijn een oplossing bieden. De IND zal daarnaast ook meer aandacht moeten besteden aan de kwaliteit van de werkprocessen. De Nationale ombudsman geeft verder aan dat de IND bij het definiëren van de begrippen 'achterstand' en 'werkvoorraad' moet uitgaan van de geldende wettelijk termijnen voor de behandeling van aanvragen en niet, zoals nu, van wat de IND zelf als werkvoorraad aanvaardbaar acht.
De Nationale ombudsman heeft in 1998 2237 klachten over de IND afgedaan. Hiervan zijn 1484 klachten direct voorgelegd aan de IND. De Nationale ombudsman merkt in zijn jaarverslag op dat de manier waarop de IND deze klachten afhandelde in toenemende mate tekort schoot. Dat leidde ertoe dat de betrokkenen zich steeds vaker opnieuw tot de Nationale ombudsman wendden, en dat vervolgens verdergaande stappen van de Nationale ombudsman noodzakelijk waren om de klacht tot een oplossing te brengen.
Cijfers
De Nationale ombudsman heeft in 1998 8437 schriftelijke klachten ontvangen3. Dat zijn er 1227 (17%) meer dan in 1997. De Nationale ombudsman spreekt in zijn jaarverslag van een 'klemsituatie', omdat zijn budget slechts is afgestemd op ruim 7000 klachten.
De meeste van de klachten die binnen het werkterrein van de Nationale ombudsman vallen, hadden betrekking op Justitie (45%). Daarnaast zochten 14 090 burgers telefonisch contact met het Bureau Nationale ombudsman (1997: 14 955). In totaal wendden zich in 1998 dus ruim 22 500 mensen tot de Nationale ombudsman.
Er werden 8299 schriftelijke klachten afgehandeld (12% meer dan in 1997). In 3207 zaken is onderzoek gedaan. De overige klachten vielen buiten het werkterrein van de Nationale ombudsman, of zijn om andere redenen niet in onderzoek genomen.
In 2606 gevallen werd het onderzoek tussentijds beëindigd. In de meeste van deze gevallen werd de klager geholpen door de interventie van de Nationale ombudsman. Het gaat hier vaak om klachten over lang wachten op antwoord van de overheid, of om zaken met een direct financieel belang, zoals een uitkering of terugvordering.
De Nationale ombudsman bracht 599 rapporten uit; de meeste lagen op het terrein van de politie (193), Justitie (136), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (106, waarvan 67 over de uitvoeringsinstellingen sociale zekerheid en 36 over de arbeidsvoorzieningsorganisatie), en Financiën (82, waarvan de meeste over de Belastingdienst).
In 67,6% van de rapporten oordeelde de Nationale ombudsman dat de klacht deels of geheel niet gegrond was, in 62,8% was de klacht deels of geheel wel gegrond. Wanneer een probleem door interventie wordt opgelost, komt het niet tot een oordeel van de Nationale ombudsman over de gegrondheid van de klacht. De ervaring leert echter dat het bij deze zaken doorgaans gaat om gegronde klachten.
De Nationale ombudsman deed 57 aanbevelingen. Daarvan hebben er 39 betrekking op een maatregel ten gunste van de klager zelf, zoals de herziening van een besluit om geen schadevergoeding toe te kennen. De andere aanbevelingen zijn er op gericht dat de overheid maatregelen neemt om voor de toekomst bepaalde problemen te voorkomen. Inmiddels is een reactie ontvangen op 42 aanbevelingen; zij zijn alle opgevolgd.
Ook in 1998 ontving de Nationale ombudsman de nodige schriftelijke en telefonische klachten over instanties buiten zijn werkterrein. In zo'n geval worden de betrokkenen zoveel mogelijk verwezen naar de instantie die hen wellicht wel van dienst kan zijn.
Achtergrondinformatie
1. Op dit moment zijn 38 gemeenten bij de Nationale ombudsman aangesloten. Voorzover bekend hebben 9 gemeenten een eigen gemeentelijke ombudsman.
2. De Nationale ombudsman heeft in1998 onderzoeken laten doen naar:
- de bekendheid van en kennis over de Nationale ombudsman bij de Nederlandse bevolking (17% noemt spontaan de 'Nationale ombudsman' en 24% 'de ombudsman' op de vraag bij welke instantie men kan klagen over de overheid; de passieve naamsbekendheid van de Nationale ombudsman is 95%);
- het profiel van de klagers, hun kennis en informatiezoekgedrag;
- de bekendheid van de gemeentelijke functie van de Nationale ombudsman bij burgers van een aantal gemeenten die sinds 1996 zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman (slechts 7% spontane bekendheid).
3. Het werkterrein van de Nationale ombudsman omvatte in 1998 de Ministeries, de zelfstandige bestuursorganen, de bestuursorganen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, de politie, de waterschappen, de provincies en 22 gemeenten.
