Op 16 december 1997 ontving de Nationale ombudsman een verzoekschrift van X b.v. te A., ingediend door Y, belastingadviseurs te D., met een klacht over een gedraging van de Belastingdienst/ Directie Particulieren Utrecht. Naar deze gedraging, die wordt aangemerkt als een gedraging van de Minister van Financi n, werd een onderzoek ingesteld. Op grond van de namens verzoekster verstrekte gegevens werd de klacht als volgt geformuleerd:Verzoekster klaagt er over dat de Belastingdienst/Directie Particulieren Utrecht de beslissing van de Belastingdienst/Particulieren Rotterdam van 14 mei 1997 heeft gehandhaafd om aan haar geen kwijtschelding te verlenen van de met dagtekening 31 januari 1997 opgelegde aanslag kapitaalsbelasting.
Achtergrond
Artikel 26, paragraaf 4, punt 2 van de leidraad Invordering 1990 (Resolutie van de Staatssecretaris van Financi n van 25 juni 1990, nr. AFZ90/1990) "Kwijtschelding van belastingaanslagen die direct verband houden met de uitoefening van een bedrijf wordt slechts in zeer bijzondere situaties verleend. Kwijtschelding wordt in het algemeen niet verleend, omdat de ondernemer die zijn fiscale verplichtingen niet behoeft na te komen daardoor in een gunstiger positie kan komen te verkeren dan andere ondernemers die hun fiscale verplichtingen w l nakomen. Daarnaast zou de fiscus gaan optreden als subsidieverlener als belastingen die van derden zijn ingehouden, of aan derden in rekening zijn gebracht, met het doel deze belastingen af te dragen aan de ontvanger, niet behoeven te worden betaald. Het feit dat deze gelden niet behoeven te worden betaald kan dan leiden tot een verbetering van de (zwakke) positie van de onderneming omdat die gelden dan in de onderneming kunnen worden – of al zijn – gebruikt. Kwijtschelding van zakelijke belastingaanslagen vindt alleen plaats in het kader van een akkoord tussen de belastingschuldige/ondernemer en alle schuldeisers tot gedeeltelijke betaling van de schuld tegen finale kwijting. Kwijtschelding in dit kader komt pas aan de orde nadat alle gestelde zekerheden zijn uitgewonnen."
Onderzoek
In het kader van het onderzoek werd de Belastingdienst/Directie Particulieren verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. Verzoekster en de Belastingdienst/ Directie Particulieren Utrecht deelden mee zich met de inhoud van het verslag te kunnen verenigen.
Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:
1. Feiten1.1. Verzoekster drijft een onderneming die de laatste jaren verlies heeft geleden. Op 26 september 1996 heeft de enige aandeelhouder van verzoekster een aantal schulden van derden op verzoekster tot een totaalbedrag f 50.000.000 van verzoekster overgenomen en tegelijkertijd deze vordering op verzoekster kwijtgescholden. In verband met deze informele kapitaalstorting in het vermogen van verzoekster heeft zij op 25 oktober 1996 de aangifte kapitaalsbelasting bij de Belastingdienst/Registratie en Successie Rijswijk, vestiging Rotterdam (thans: Belastingdienst/Particulieren Rotterdam en hierna: de Belastingdienst) ingediend.1.2. Met dagtekening 31 januari 1997 legde de Belastingdienst aan verzoekster de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting op. Verzoekster diende op deze aanslag f 500.000 te betalen.1.3. Bij brief van 27 januari 1997 verzocht de belastingadviseur van verzoekster onder vermelding van de financi le situatie en vooruitzichten van verzoekster de ontvanger van de Belastingdienst om overleg te voeren over de mogelijkheden tot het verlenen van kwijtschelding van de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting. Hij verzocht tevens tot die tijd uitstel van betaling te verlenen.1.4. De Belastingdienst deelde de belastingadviseur van verzoekster op 6 maart 1997 schriftelijk mee dat geen uitstel van betaling werd verleend van de aan verzoekster opgelegde naheffingsaanslag kapitaalsbelasting.1.5. Bij brief van 14 maart 1997 deelde de belastingadviseur van verzoekster de Belastingdienst het volgende mee:"...(Verzoekster; N.o.) heeft in verband met een informele kapitaalstorting aangifte kapitaalsbelasting gedaan voor een bedrag van f 50 miljoen. De informele kapitaalstorting is het gevolg van de kwijtschelding van schulden van (verzoekster; N.o.) ten bedrage van f 50 miljoen door haar aandeelhouder (...). De informele kapitaalstorting is ingegeven door de noodzaak de schulden van (verzoekster; N.o.) te saneren, in verband met het vinden van een geschikte overnamekandidaat. Zoals u wellicht vanuit de media heeft vernomen, is de financi le situatie waarin (verzoekster; N.o.) zich bevindt uitermate slecht. Uit diverse onderhandelingen is gebleken dat een overname of participatie door derden alleen tot stand kan komen indien de financi le positie van (verzoekster; N.o.) wordt verbeterd. Alleen via een overname of participatie door derden zal het bedrijf weer levensvatbaar kunnen worden, en kan de werkgelegenheid zoveel mogelijk worden gered. In de boekjaren 1993/1994 en 1994/1995 heeft (verzoekster; N.o.) verliezen geleden (...). Als gevolg hiervan bedroeg het cumulatief verliessaldo per 30 september 1995 bijna (...), waarmee het eigen vermogen negatief bijna f 24 miljoen was geworden. Het resultaat 1995/1996 bedroeg negatief (...) waardoor het eigen vermogen per 30 september 1996 - afgezien van de informele kapitaalstorting – negatief f 43 miljoen is geworden. Als gevolg van de informele kapitaalstorting is het eigen vermogen per 30 september 196 positief f 7 miljoen. Ondanks de kwijtschelding van de schulden tot een bedrag van f 50 miljoen bedroeg het vreemd vermogen per 30 september 1996 nog altijd ongeveer f 119 miljoen. De verwachtingen voor het boekjaar 1996/1997 zijn allerminst rooskleurig. Het verwachte resultaat 1996/1997 bedraagt negatief (...). Er zijn thans geen aanwijzingen dat op korte termijn een verbetering zal optreden in de financi le situatie. Verdere saneringen en afvloeiingen van personeel zijn daarom onontkoombaar. (...) Naar aanleiding van ons telefoongesprek van gistermorgen verzoeken wij u hierbij het bedrag van de verschuldigde kapitaalsbelasting ad f 500.000 kwijt te schelden. Tevens verzoeken wij u gedurende de periode waarin u het verzoek in behandeling heeft, uitstel van betaling te verlenen voor een bedrag van f 500.000. Bij de behandeling van dit verzoek willen wij gehoord worden..."1.6. De Belastingdienst deelde de belastingadviseur van verzoekster op 14 mei 1997 schriftelijk zijn beslissing mee om geen kwijtschelding te verlenen van de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting. Uit gegevens over de financi le omstandigheden van verzoekster, die aan de Belastingdienst ter beschikking stonden, en na advies te hebben ingewonnen bij de eenheid Grote Ondernemingen Breda, was gebleken dat de belastingschuld wel kon worden voldaan, aldus de Belastingdienst.1.7. Bij brief van 20 mei 1997 wendde de belastingadviseur van verzoekster zich via de Belastingdienst/Particulieren Rotterdam tot de Belastingdienst/ Directie Particulieren Utrecht (hierna: de Directie). In deze brief deelde de belastingadviseur het volgende mee:"...Hierbij gaan wij in beroep tegen uw beslissing inzake ons verzoek om kwijtschelding van de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting ten bedrage van f 500.000, opgelegd aan (verzoekster; N.o.). De reden van ons beroep is als volgt. De financi le situatie waarin (verzoekster; N.o.) zich momenteel bevindt, is uitermate slecht. In de afgelopen drie boekjaren heeft (verzoekster; N.o.) verliezen geleden ten bedrage van in totaal (...). De verwachtingen voor het boekjaar 1996/1997 zijn allerminst rooskleurig. Het verwachte resultaat 1996/1997 bedraagt negatief (...). Er zijn thans geen aanwijzingen dat op korte termijn een verbetering zal optreden in de financi le situatie. Verdere saneringen en afvloeiingen van personeel zijn daarom onontkoombaar. Vanwege deze slechte financi le situatie is (verzoekster; N.o.) redelijkerwijze niet in staat om het bedrag van de verschuldigde kapitaalsbelasting te voldoen. Kwijtschelding van het verschuldigde bedrag is dan ook in het belang van het behoud van Nederlandse werkgelegenheid. In onze brief d.d. 14 maart 1997, gericht aan de Belastingdienst/ Particulieren Rotterdam, hebben wij verzocht om kwijtschelding van de verschuldigde kapitaalsbelasting. In deze brief hebben wij ook verzocht om bij de behandeling van ons verzoek te worden gehoord. Wij hebben echter nooit een uitnodiging voor een gesprek ontvangen. Wij verzoeken u hierbij nogmaals om ons uit te nodigen voor een gesprek..."1.8. De Directie bood de belastingadviseur van verzoekster op 8 september 1997 de gelegenheid om het verzoek om kwijtschelding en het beroep van 20 mei 1997 tegen de beslissing van de Belastingdienst om geen kwijtschelding te verlenen, mondeling toe te lichten. De Directie maakte hiervan een verslag, waarin het volgende was opgenomen:"...(Verzoekster; N.o.) verklaart dat het bedrijf in een moeilijke positie is komen te verkeren als gevolg van o.a. marktomstandigheden en sterk fluctuerende wereldmarktprijzen. Door verschillende reorganisaties is het personeelsbestand van ca 2.000 tot ca. 800 werknemers afgebouwd. Een volgende saneringsronde lijkt niet meer haalbaar. De onderneming leidt al jaren verlies. Ook voor 1996/1997 wordt een aanzienlijk verlies voorzien. Mogelijk zal in 1998 een verbetering optreden. (De aandeelhouder; N.o.) wil de onderneming afstoten. Om een eventuele overdracht mogelijk te maken moest de balanspositie van (verzoekster; N.o.) verbeterd worden. Met een informele kapitaalstorting van f 50 miljoen door (de aandeelhouder; N.o.) werd het eigen vermogen gebracht op een positief saldo van f 7 miljoen. (Verzoekster; N.o.) brengt naar voren dat gesteld kan worden dat de uit deze kapitaalstorting van f 50 miljoen voortvloeiende aanslag kapitaalsbelasting groot f 500.000 als niet volledig re el te bestempelen is. Er is immers in de hoogte van de naheffingsaanslag geen relatie tot uitdrukking gekomen met de re le waarde van de in kapitaal omgezette vordering van (de aandeelhouder; N.o.). (Verzoekster; N.o.) benadrukt dat de fiscale verplichtingen van (verzoekster; N.o.) altijd correct zijn nagekomen. De Belastingdienst merkt op dat overleg met de inspecteur Registratie en Successie over de (hoogte van de) aanslag niet tot een andersluidende aanslag heeft geleid. Evenmin is er bezwaar tegen de naheffingsaanslag gemaakt. De Belastingdienst licht toe dat er in het kader van de behandeling van verzoeken om kwijtschelding geen ruimte is voor het bij de afweging betrekken van al dan niet terechte bedenkingen in de heffingssfeer. Voorts wordt gewezen op een van de belangrijkste voorwaarden bij het beoordelen van saneringsvoorstellen: de fiscus verleent geen eenzijdige tegemoetkoming, de overige crediteuren van de ondernemer zullen naar evenredigheid (gedeelten van) vorderingen prijs moeten geven. Aan deze voorwaarden wordt niet voldaan als, zoals door (verzoekster; N.o.) wordt gesuggereerd, n belangrijke schuldeiser (in concreto (de aandeelhouder; N.o.)) aan een eventuele sanering deelneemt. (Verzoekster; N.o.) verklaart dat overleg met de overige crediteuren over een eventuele saneringsvoorstel de onderhandelingspositie van (verzoekster; N.o.) te zeer zou schaden. (Verzoekster; N.o.) overhandigt een afschrift van de voorlopige balans per 30 september 1996 met toelichtingen. Tot slot verklaart de Belastingdienst de tijdens deze bijeenkomst naar voren gebrachte onderwerpen bij de beslissing op het beroepschrift te zullen betrekken..."1.9. De Directie deelde verzoeksters belastingadviseur op 30 september 1997 schriftelijk het volgende mee:"...U gaf aan dat betaling van de aanslag redelijkerwijs niet mogelijk is in verband met de slechte financi le positie van (verzoekster; N.o.) en u voegde daaraan toe dat het belang van behoud van de Nederlandse werkgelegenheid in het geding is. Op uw verzoek bent u in de gelegenheid gesteld het verzoek om kwijtschelding mondeling toe te lichten. Dit gebeurde op 8 september 1997. Het verslag van deze bijeenkomst gaat hierbij. Ik wijs uw beroepschrift af. De Belastingdienst verleent geen eenzijdige tegemoetkoming. Eventuele kwijtschelding wordt, mits eveneens aan de overige beleidsmatige voorwaarden wordt voldaan, slechts verleend in het kader van een akkoord waaraan ook de overige crediteuren deelnemen. De crediteuren van (verzoekster; N.o.) zijn tot nu toe niet voor een dergelijk akkoord benaderd en u gaf aan dat dit vooralsnog ook in de toekomst niet zal gebeuren. Ik heb in de door u beschreven en mondeling toegelichte omstandigheden geen aanleiding gezien van dit beleid af te wijken..."
2. Standpunt van verzoeksterHet standpunt van verzoekster staat verwoord in de klachtformulering onder
Klacht
.
3. Standpunt van de Belastingdienst/Directie Particulieren Utrecht.Naar aanleiding van de klacht van verzoekster deelde de Belastingdienst/Directie Particulieren Utrecht het volgende mee:"...Volledigheidshalve deel ik u mede dat de bevoegdheid voor het behandelen van kwijtscheldingsverzoeken resp. beroepschriften voor aanslagen kapitaalsbelasting, om administratieve redenen bij de eenheden particulieren en de directie particulieren berust. Zoals gebruikelijk werd ook in dit geval de betrokken eenheid (Grote ondernemingen Breda) en de betrokken directie (Grote ondernemingen te Amsterdam) tevoren geraadpleegd. De naheffingsaanslag is het gevolg van het overnemen van diverse schulden (met een totale waarde van f 50 miljoen) van (verzoekster; N.o.) door de enige aandeelhouder, (...), teneinde met de aldus verbeterde balanspositie de kansen op overname van de onderneming te doen stijgen. (Verzoekster; N.o.) heeft bij het verzoek om kwijtschelding een beroep gedaan op een tegemoetkomend standpunt van de fiscus met het oog op de werkgelegenheidsrisico's ingeval de naheffingsaanslag zou moeten worden voldaan. Beleidsmatig biedt het kwijtscheldingsbeleid voor ondernemingen geen ruimte voor het verlenen van kwijtschelding indien de overige crediteuren, die er in concreto zijn, daarbij niet betrokken worden. Bovendien is de Belastingdienst van mening dat de aandeelhouder rekening heeft moeten houden met de voorzienbare fiscale gevolgen van de informele kapitaalstorting. Met dit standpunt zijn de adviezen van de Belastingdienst/Grote ondernemingen Breda en de Belastingdienst/Directie Grote ondernemingen volledig gevolgd. Niettemin heb ik destijds in het kader van de behandeling van het beroepschrift over het verzoek om kwijtschelding contact opgenomen met de Directie Algemene Fiscale Zaken van het Ministerie van Financi n. Ook van deze zijde werd geen aanleiding gezien om tot een van het beleid afwijkend standpunt..." De Directie Particulieren legde bij deze reactie een afschrift over van een notitie die de directeur Algemene Fiscale Zaken van het Ministerie van Financi n op 18 september 1997 aan de Staatssecretaris van Financi n had voorgelegd. In deze notitie was onder meer het volgende opgenomen:"Na overleg met de directie AFZ heeft de directie Particulieren Utrecht afwijzend beslist op een beroepschrift tegen een afgewezen verzoek om kwijtschelding van een naheffingsaanslag kapitaalsbelasting ad f 500.000. Tegen de aanslag is geen bezwaar gemaakt. (Verzoekster; N.o.) is een concern met circa 800 werknemers dat al jarenlang verlies leidt. Voldoening van de aanslag levert problemen op. Overeenkomstig vast beleid vindt kwijtschelding van zakelijke belastingvorderingen alleen plaats in het kader met een akkoord met alle schuldeisers. In casu zou slechts n belangrijke schuldeiser (...) aan een eventuele schuldsanering willen deelnemen. Dezerzijds bestaat geen aanleiding ten behoeve van (verzoekster; N.o.) een van het vaste beleid afwijkende maatregel te treffen. Met de afwijzende beslissing van de directie Particulieren Utrecht wordt dan ook ingestemd." Tevens legde de Directie Particulieren de schriftelijke verklaring over van een medewerker van de Belastingdienst/Directie Grote ondernemingen Amsterdam, waarmee de Directie Particulieren in 1997 overleg had gevoerd over de beslissing op het beroepschrift van verzoekster tegen de afwijzende beslissing op het kwijtscheldingsverzoek. In deze verklaring van 18 maart 1998 was het volgende vermeld:"Hierbij bevestig ik schriftelijk, in de vorm van een verklaring, dat wij tijdens de zomermaanden van 1997 telefonisch hebben gesproken over de voorgelegde vraag van (verzoekster; N.o.). Deze vraag was of kwijtschelding kon worden verleend voor het bedrag van de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting opgelegd met dagtekening 31 januari 1997. Ik deelde namens de Divisie Grote ondernemingen het standpunt mee dat het het beleid van de Belastingdienst is dat geen eenzijdige kwijtschelding van kapitaalsbelasting kan worden verleend..."
Beoordeling
1. Verzoekster heeft op 27 januari en op 14 maart 1997 de Belastingdienst/Particulieren Rotterdam verzocht om aan haar kwijtschelding te verlenen van de naheffingsaanslag kapitaalsbelasting. Bij dit verzoek heeft verzoekster haar slechte financi le omstandigheden en vooruitzichten geschetst. Zij heeft tevens aangegeven dat de informele kapitaalstorting, op basis waarvan de naheffingsaanslag kapitaalbelasting was opgelegd, was bedoeld om het eigen vermogen te verbeteren, waardoor een overname door een derde of een participatie eerder tot de mogelijkheden zou behoren. Verzoekster heeft in dat kader tevens gewezen op de gevolgen voor de werkgelegenheid van de werknemers die bij haar in dienst zijn.2. De Belastingdienst/Particulieren Rotterdam heeft op 14 mei 1997 het verzoek om kwijtschelding van verzoekster afgewezen. Volgens de Belastingdienst kon verzoekster de bewuste aanslag betalen. Op 30 september 1997 heeft de Belastingdienst/Directie Particulieren Utrecht naar aanleiding van het beroep van verzoekster van 20 mei 1997 deze afwijzende beslissing van de Belastingdienst/Particu-lieren Rotterdam gehandhaafd. De Directie heeft verzoekster daarbij gewezen op het algemene beleid van de Belastingdienst om geen kwijtschelding van zakelijke belastingen te verlenen dan alleen in het kader van een schuldeisersakkoord, waarbij alle schuldeisers betrokken zijn.3. In reactie op de klacht van verzoekster, dat de Directie Particulieren de beslissing van de eenheid Particulieren Rotterdam heeft gehandhaafd, bracht de Directie Particulieren naar voren dat het kwijtscheldingsbeleid voor ondernemingen geen ruimte biedt voor het verlenen van kwijtschelding indien niet alle crediteuren bij een akkoord worden betrokken. Bovendien was de Directie van mening dat de enige aandeelhouder van verzoekster op het moment van de informele kapitaalstorting rekening had moeten houden met het voorzienbare gevolg daarvan, namelijk de heffing van kapitaalsbelasting. De Directie had voordat zij haar standpunt definitief aan verzoekster meedeelde, nog de adviezen ingewonnen van de Directie Grote ondernemingen en de Directie Algemene Fiscale Zaken van het Ministerie van Financi n. Beide adviezen hadden de strekking om niet eenzijdig kwijtschelding van de desbetreffende belastingschuld te verlenen.4. In artikel 26, paragraaf 4, punt 1 van de Leidraad Invordering 1990 (zie
Achtergrond
) is bepaald dat de Belastingdienst slechts in zeer bijzondere omstandigheden kwijtschelding verleent van aanslagen die direct verband houden met de uitoefening van een bedrijf. Kwijtschelding vindt alleen plaats in het kader van een akkoord waarbij alle schuldeisers zijn betrokken. In dit geval heeft n van verzoeksters schuldeisers in zijn hoedanigheid van enig aandeelhouder voor een groot bedrag de vorderingen op verzoekster kwijtgescholden. Er is daarom geen sprake van een akkoord waarbij alle schuldeisers betrokken waren. Gezien de bepaling van artikel 26, paragraaf 4, punt 1 van de Leidraad Invordering 1990 kon de Belastingdienst/Directie Particulieren in die situaties in redelijkheid tot de beslissing komen om geen kwijtschelding van de aan verzoekster opgelegde naheffingsaanslag kapitaalsbelasting te verlenen en de beslissing van de Belastingdienst/Particulieren Rotterdam te handhaven. De onderzochte gedraging is dan ook behoorlijk.
Conclusie
De klacht over de onderzochte gedraging van de Belastingdienst/ Directie Particulieren Utrecht, die wordt aangemerkt als een gedraging van de Minister van Financi n, is niet gegrond.
