Achtergrond
zie BIJLAGE ONDERZOEK In het kader van het onderzoek werd de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Justitie verzocht op de klacht te reageren en een afschrift toe te sturen van de stukken die op de klacht betrekking hebben. Tijdens het onderzoek kregen betrokkenen de gelegenheid op de door ieder van hen verstrekte inlichtingen te reageren. Het resultaat van het onderzoek werd als verslag van bevindingen gestuurd aan betrokkenen. De Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Justitie deelden mee zich met de inhoud van het verslag te kunnen verenigen. De reacties van de Ministers gaven niettemin aanleiding het verslag aan te vullen. Verzoeker gaf binnen de gestelde termijn geen reactie.Bevindingen
De bevindingen van het onderzoek luiden als volgt:A. Feiten1. Op 6 februari 1996 diende verzoeker een bezwaarschrift in tegen de afwijzende beschikking van 12 januari 1996 van de Visadienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, ondergebracht bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND), op een verzoek om een machtiging tot voorlopig verblijf ten behoeve van zijn zoon La.2. Op 3 oktober 1996 verklaarde de Staatssecretaris van Justitie het bewaar kennelijk ongegrond. Verzoeker was niet over zijn bezwaar gehoord. Vervolgens stelde verzoeker op 22 oktober 1996 beroep in bij de arrondissementsrechtbank te Haarlem. De IND berichtte verzoekers raadsman vervolgens op 24 december 1996 dat de beschikking van 3 oktober 1996 zou worden ingetrokken en dat verzoeker zou worden gehoord. Hierop trok verzoeker zijn beroep op 6 januari 1997 in. Op 11 april 1997 rappelleerde verzoekers raadsman schriftelijk bij de IND. Hoewel hij begrip had voor de ontstane situatie, kon het naar zijn mening niet zo zijn dat verzoeker eindeloos moest wachten. Hij verzocht om binnen twee weken te worden opgeroepen voor de hoorzitting.3. Op 1 mei 1997 verzocht de IND vervolgens het Ministerie van Buitenlandse Zaken een verificatieonderzoek in te stellen naar de geboorteakte van verzoekers zoon, La. Op diezelfde dag werd verzoekers raadsman hiervan op de hoogte gesteld. Hem werd meegedeeld dat de beslistermijn in afwachting van de berichten van de Minister van Buitenlandse Zaken werd opgeschort. Het verificatieverzoek werd op 7 mei 1997 doorgestuurd naar de Nederlandse ambassade te Islamabad (Pakistan). De IND rappelleerde bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken op 22 augustus 1997, op 1 oktober 1997 en op 30 oktober 1997.4. Verzoekers raadsman rappelleerde schriftelijk bij de IND op 25 juli 1997, op 28 oktober 1997 en op 14 november 1997, en bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken op 5 januari 1998.5. Op de dag dat verzoeker zich tot de Nationale ombudsman wendde (10 februari 1998) had de hoorzitting nog niet plaatsgevonden en was er nog geen beslissing genomen op het bezwaarschrift. B. Standpunt verzoeker Het standpunt van verzoeker staat samengevat weergegeven onderKlacht
.C. Standpunt Minister van Buitenlandse Zaken1. De Minister van Buitenlandse Zaken bracht in zijn reactie van 12 juni 1998 op de klacht onder meer het volgende naar voren:"Op 13 april 1995 heeft de heer L. (verzoeker; N.o.) een aanvraag voor een Machtiging tot Voorlopig Verblijf (MVV) ingediend ten behoeve van La. Deze aanvraag is bij beschikking van 12 januari 1996 afgewezen. De MVV-aanvraag is afgewezen omdat er gerede twijfel bestond omtrent de familierechtelijke relatie tussen de heer L. en La. Tegen dit besluit is bezwaar aangetekend. Het bezwaar is vervolgens ongegrond verklaard. Een en ander is ondermeer gebaseerd op echtheidsonderzoeken van de Sociale Verzekeringsbank. Uit deze onderzoeken blijkt dat de heer L. frauduleuze documenten met betrekking tot kinderen uit diverse eerdere huwelijken heeft verstrekt ten behoeve van MVV-aanvragen voor deze kinderen. Dit is nog eens bevestigd in een hernieuwd onderzoek van de Verzekeringsbank van 24 mei 1996 dat bij de besluitvorming is betrokken. Voorts was La. niet geregistreerd bij de Gemeentelijke Basisadministratie, noch bij de Sociale Verzekeringsbank. Nadat namens betrokkene beroep was ingesteld bij de rechtbank, berichtte op 24 december 1996 de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) de raadsman, dat de bestreden negatieve beschikking zou worden ingetrokken en dat eiser zou worden gehoord. Het beroep bij de rechtbank werd vervolgens ingetrokken. Op 1 mei 1997 verzocht de IND het Ministerie van Buitenlandse Zaken een verificatie-onderzoek in te stellen naar de echtheid van de geboorteakte van La. Dit verzoek is op 7 mei 1997 doorgestuurd naar de Nederlandse ambassade in Islamabad. Eerst op 30 april 1998 is het verificatie-onderzoek afgerond. De lange behandelingsduur van het verificatieonderzoek volgt uit het feit dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken sinds 1 april 1996 alle documenten uit Pakistan inhoudelijk op echtheid dient te controleren (zie
Achtergrond
, onder 4.2.; N.o.). Dit heeft geleid tot een aanzienlijke toename van de verificatie-werkzaamheden en dientengevolge van de werkdruk op de ambassade. Teneinde problemen met betrekking tot de lange behandelingsduur van verificatie- en legalisatie-onderzoeken in de toekomst te voorkomen is besloten een apart budget beschikbaar te stellen ten behoeve van de bestrijding van documentfraude dat, gezien de drukke verificatie-werkzaamheden, met name in Pakistan, India, Nigeria, Ghana en de Dominicaanse Republiek wordt ingezet. Ten laste van dit budget is op de ambassade in Islamabad een viertal tijdelijke medewerkers aangesteld, die de vertragingen in de afhandeling van verificatie- en legalisatie-onderzoeken dienen terug te brengen. Naast hogergenoemde factoren vereiste het onderzoek in casu extra aandacht gelet op de door de heer L. gepleegde fraude t.a.v. eerdere MVV-aanvragen. Doordat het verificatie-onderzoek de nodige tijd had genomen had dit eveneens gevolgen voor het te nemen besluit op de MVV-aanvraag."2. In een aanvullende reactie van 9 juli 1998 deelde de Minister van Buitenlandse Zaken nog mee dat hij de klacht van verzoeker niet gegrond achtte voor zover de behandelingsduur volgde uit de zorgvuldigheid en grondigheid waarmee het terzake ingestelde onderzoek had plaatsgevonden naar aanleiding van het vermoeden dat er sprake zou zijn van fraude. Voor zover de behandelingsduur volgde uit de aanzienlijke toename van de verificatiewerkzaamheden sinds 1 april 1996 en de als gevolg daarvan toegenomen werkdruk op de ambassade merkte de Minister op dat het Ministerie dit probleem had onderkend en terzake al de nodige maatregelen had genomen. Tot slot deelde de Minister mee dat verzoeker niet tussentijds schriftelijk in kennis was gesteld van de duur van het verificatieonderzoek.D. Standpunt Staatssecretaris van JustitieDe Staatssecretaris van Justitie deelde in haar reactie van 18 juni 1998 op de klacht onder meer het volgende mee:"De mvv-aanvraag dateert van 8 maart 1995 en is zowel in eerste aanleg als in bezwaar niet ingewilligd, omdat de familierechtelijke relatie tussen de heer L. en La. niet voldoende was aangetoond. Hangende het beroep is besloten uit het oogpunt van zorgvuldigheid de minister van Buitenlandse Zaken een onderzoek te laten instellen en op grond van de resultaten een hoorzitting te plannen. De intrekking van het beroep dateert van 6 januari 1997. Eerst op 1 mei 1997 is de minister van Buitenlandse Zaken gevraagd een onderzoek te starten. De hoorzitting is in afwachting van de resultaten van het onderzoek aangehouden. Volgens telefonische informatie van de minister van Buitenlandse Zaken zou het onderzoek op 30 april 1998 zijn afgerond. De resultaten ervan zijn echter nog niet in een ambtsbericht vervat. Reeds op het moment dat het bezwaarschrift binnenkwam had de minister van Buitenlandse Zaken kunnen en moeten worden ingeschakeld. Het tijdsverloop tussen de indiening van het bezwaarschrift op 6 februari 1996 en het verzoek op 1 mei 1997 aan de minister van Buitenlandse Zaken een onderzoek te doen instellen, kan derhalve aan de Visadienst, ressorterend onder deImmigratie- en Naturalisatiedienst, worden toegerekend. In die zin is de klacht van de heer L. over de lange behandelingsduur van het bezwaarschrift gegrond. Ik bied hiervoor mijn welgemeende excuses aan. Voor het tijdsverloop na 1 mei 1997 verwijs ik u naar de reactie van de minister van Buitenlandse Zaken op onderhavige klacht."E. Reactie verzoekerIn reactie op hetgeen door de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Justitie naar voren was gebracht deelde verzoekers raadsman onder meer nog het volgende mee:"a. De Staatssecretaris stelt in haar brief dat uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan de Minister van Buitenlandse Zaken is gevraagd een onderzoek te laten instellen. De vraag dringt zich op of de zorgvuldigheid niet was vereist toen de Staatssecretaris op de aanvraag en later op het bezwaar besliste. De Staatssecretaris beslist afwijzend en pas wanneer de zaak aan de rechter wordt voorgelegd, breekt kennelijk het inzicht door dat onzorgvuldig is gehandeld. De heer L. trekt op verzoek van de Staatssecretaris het beroep in, in afwachting van een hoorzitting. Hij voelt zich op het verkeerde been gezet, nu na meer dan 1,5 jaar nog steeds geen hoorzitting is gehouden. De Staatssecretaris gaat er kennelijk van uit, dat zij wel ziet waar het schip strandt. De belangen van de burger spreken kennelijk niet, getuige ook de omstandigheid dat pas op 1 mei 1997 aan de Minister van Buitenlandse Zaken om onderzoek vraagt. (...) Er is geen rechtvaardiging te vinden in de algemene opmerking van de Minister dat in casu extra aandacht nodig was i.v.m. in het verleden gepleegde fraude. De Minister deelt in de brief van 9 juli 1998 mede dat de klacht ongegrond is, voor zover de lange behandelingsduur volgt uit de zorgvuldigheid en grondigheid waarmee het ingestelde onderzoek heeft plaatsgevonden. Daargelaten dat hiervan op geen enkele wijze blijkt, levert deze phrase ook geen rechtvaardiging op."F. Reacties op het verslag van bevindingenDe Staatssecretaris van Justitie en de Minister van Buitenlandse Zaken werd in de begeleidende brief van 14 december 1998 bij het verslag van bevindingen verzocht aan te geven of de resultaten van het verificatieonderzoek dat op 30 april 1998 was afgerond, inmiddels in een ambtsbericht waren verwerkt. De Minister van Buitenlandse Zaken liet op 7 januari 1999 bij faxbericht een op 30 april 1998 gedateerd verslag van het verificatieonderzoek met betrekking tot de gegevens van verzoeker toekomen. Aangegeven werd dat dit verslag op diezelfde datum, 7 januari 1999, aan de IND was verzonden. De Staatssecretaris van Justitie liet op 7 januari 1999 weten dat het ambtsbericht op die datum nog niet ontvangen was. BEOORDELINGI. . Met betrekking tot de Visadienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, ondergebracht bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie1. Termijnen in het bestuursprocesrecht zijn voor de belanghebbende doorgaans fatale termijnen. Uit een oogpunt van een op dit punt na te streven gelijkheid tussen overheid en burgers dienen bestuursorganen zich in beginsel evenzeer strikt gebonden te achten aan voor hen geldende wettelijke termijnen van orde.2. Verzoeker klaagt in de eerste plaats over de lange behandelingsduur van zijn bezwaarschrift van 6 februari 1996. Op de dag dat verzoeker zich tot de Nationale ombudsman wendde (10 februari 1998) had de IND het bezwaarschrift van 6 februari 1996 nog niet afgehandeld. De totale behandelingsduur van het bezwaarschrift bedroeg toen al meer dan twee jaar. Daarmee is de termijn die artikel 7:10, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht voorschrijft (zie
Achtergrond
, onder 3.) zeer ruim overschreden. Toen het bezwaarschrift in eerste instantie op 3 oktober 1996 kennelijk ongegrond werd verklaard, was de behandelingstermijn van zes weken al met meer dan een half jaar overschreden. Er is niet gebleken van omstandigheden die een zo lange behandelingsduur kunnen rechtvaardigen.3. Nadat de IND op 24 december 1996 verzoeker had bericht dat de beschikking van 3 oktober 1996 op het bezwaar zou worden ingetrokken en dat verzoeker (alsnog) zou worden gehoord, duurde het tot 1 mei 1997 voordat actie werd ondernomen. Op die datum werd de Minister van Buitenlandse Zaken verzocht een verificatieonderzoek in te stellen naar de desbetreffende geboorteakte. Dit was nadat verzoekers raadsman op 11 april 1997 had gerappelleerd. Ook met betrekking tot dit deel van de behandeling is niet gebleken van omstandigheden die een zo trage gang van zaken kunnen rechtvaardigen.4. De IND is verantwoordelijk voor de termijn die is gemoeid met de behandeling van een bezwaarschrift. De IND is niet verantwoordelijkvoor de termijn die het Ministerie van Buitenlandse Zaken neemt om een verificatieonderzoek te verrichten en het desbetreffende ambtsbericht uit te brengen. Van de IND mag wel worden verwacht dat hij tijdig informeert naar de stand van zaken bij het opmaken van het ambtsbericht en zonodig rappelleert. Gebleken is dat op 22 augustus 1997, 1 oktober 1997 en op 30 oktober 1997 is gerappelleerd. Niet is gebleken dat daarna nog is gerappelleerd. Dit is niet juist. Dit geldt te meer nu blijkens de reactie van de Staatssecretaris van Justitie het verificatieonderzoek weliswaar (pas) op 30 april 1998 was afgerond, maar pas op 7 januari 1999 had geleid tot het desbetreffende ambtsbericht.5. De onderzochte gedraging van de Visadienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, ondergebracht bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie, is niet behoorlijk.II. . Met betrekking tot het Ministerie van Buitenlandse Zaken1. Verzoeker klaagt voorts over de behandelingsduur van het verificatieonderzoek naar de geboorteakte van La. door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Op 1 mei 1997 verzocht de IND het Ministerie van Buitenlandse Zaken de geboorteakte van La. te verifi ren. Op het moment dat verzoeker zich tot de Nationale ombudsman wendde, was dit onderzoek nog niet afgerond. Zoals hiervoor onder I.4. is aangegeven, was het verificatieonderzoek op 30 april 1998 afgerond, maar had dat pas op 7 januari 1999 geleid tot het uitbrengen van een ambtsbericht.2. De overheid dient er zoveel mogelijk voor te zorgen dat documenten en de daarin opgenomen gegevens, die worden gebruikt in procedures ter verkrijging door een vreemdeling van een titel tot verblijf in Nederland, en die – mede aan de hand van de door de vreemdeling verstrekte gegevens – worden opgenomen in de door haar beheerde (openbare) registers, juist zijn. Hiertoe maakt de overheid bij documenten die uit het buitenland afkomstig zijn onder meer gebruik van het middel van legalisatie en van verificatie (zie
Achtergrond
, onder 6.). Ten aanzien van documenten afkomstig uit Pakistan geldt sinds 1 april 1996 de regel dat, behoudens uitzonderingsgevallen, alle documenten die bij de ambassade in Islamabad worden aangeboden, worden geverifieerd (zieAchtergrond
, onder 6.2).3. Over de vraag of een beslissing op een legalisatie- of verificatieaanvraag al dan niet een besluit is in de zin van artikel 1:3, tweede lid Awb, wordt momenteel in de rechtspraak verschillend geoordeeld.De termijn voor legalisatie of verificatie van een document is niet in of bij wet geregeld. Dit betekent dat, voorzover de beslissing op een legalisatie- of verificatieverzoek moet worden aangemerkt als een beschikking, een ambassade bij de behandeling van een legalisatieaanvraag moet voldoen aan de terzake geldende Awb-termijnen. Voor zover de bewuste beslissing niet zou moeten worden aangemerkt als een beschikking, ligt het in de rede om aanknoping te zoeken bij de bedoelde Awb-bepalingen, en deze van overeenkomstige toepassing te achten.4. Artikel 4:13 van de Awb (zie
Achtergrond
, onder 1.) bepaalt dat, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst op een aanvraag wordt beslist. Deze termijn is verstreken wanneer niet binnen acht weken is beslist en evenmin betrokkene een kennisgeving is gedaan als bedoeld in artikel 4:14 Awb. In zo’n kennisgeving dient een redelijke termijn te worden genoemd waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.5. Op 7 januari 1999 is het desbetreffende bericht naar aanleiding van het verificatieonderzoek pas uitgebracht. Niet is gebleken dat het Ministerie van Buitenlandse Zaken verzoeker heeft meegedeeld dat het verificatieonderzoek niet binnen acht weken zou zijn afgerond. Voorts is verzoeker, zoals de Minister van Buitenlandse Zaken in zijn nadere reactie van 9 juli 1998 op de klacht aangaf, niet in kennis gesteld van een redelijke termijn waarbinnen het verificatieonderzoek wel zou zijn afgerond.6. De onderzochte gedraging van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is daarmee niet behoorlijk.Conclusie
De klacht over de onderzochte gedraging van de Visadienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, ondergebracht bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie, die wordt aangemerkt als een gedraging van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Justitie gezamenlijk, is gegrond. De klacht over de onderzochte gedraging van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die wordt aangemerkt als een gedraging van de Minister van Buitenlandse Zaken, is eveneens gegrond. BIJLAGE ACHTERGROND1. Artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):"1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval vestreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een kennisgeving als bedoeld in artikel 4:14 heeft gedaan."2. Artikel 4:14 van de Awb:"Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, stelt het bestuursorgaan de aanvrager daarvan in kennis en noemt het daarbij een redelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien."3. Artikel 7:10 van de Awb:"1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 (een adviescommissie; N.o.) is ingesteld – binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift.2. (...)3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogte vier weken verdagen. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan.4. Verder uitstel is mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt..."4. Artikel 7:2, eerste lid van de Awb:"Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbende in de gelegenheid te worden gehoord."5. Artikel 7:3 van de Awb:"Van het horen van belanghebbende kan worden afgezien indien:(...) b. het bezwaar kennelijk ongegrond is, (...)"6. Legalisatie en verificatie6.1. Legalisatie en verificatie van documenten zijn niet in of bij wet geregeld. Zij maken onderdeel uit van de uitvoering van de algemene bestuurstaak van de Minister van Buitenlandse Zaken. De begrippen legalisatie en verificatie hebben in de praktijk de volgende inhoud gekregen. Legalisatie is het door een bevoegde autoriteit voor echt verklaren van een handtekening gesteld op een document. Legalisatie vindt plaats in een zogenoemde legalisatieketen. Opeenvolgende autoriteiten legaliseren de handtekening van hun voorganger. Vaak is deze keten als volgt opgebouwd: een buitenlandse autoriteit (ondertekenaar document), het Ministerie van Buitenlandse Zaken van het desbetreffende land en ten slotte het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken(in de praktijk veelal de voor het desbetreffende land bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging). Verificatie is – in dit verband – de inhoudelijke controle van documenten bij de overheid van het land waar de documenten zijn afgegeven. In sommige landen worden stukken zonder (voldoende) controle voor echt of akkoord verklaard. In die landen stelde de Nederlandse vertegenwoordiging veel zelf een onderzoek in. (bron: Arnhem, W. van, Legalisatie en verificatie van documenten, VUGA, 's-Gravenhage, 1995).6.2. Offici le mededeling over aanwijzing vijf probleemlanden met betrekking tot documenten” van de Minister van Buitenlandse Zaken van 7 maart 1996 (gepubliceerd in de Staatscourant 1996/49 van 8 maart 1996). Hierin is onder meer het volgende opgenomen:"De Nederlandse administratie wordt de laatste jaren geconfronteerd met een enorme toename van het aantal buitenlandse documenten dat wordt overgelegd om in die administratie te worden opgenomen. Gebleken is dat uit bepaalde landen veel valse of vervalste documenten worden overgelegd. Dit is dan ook de reden dat de Minister van Buitenlandse Zaken heeft besloten met ingang van 1 april 1996 een vijftal landen tot probleemland op het gebied van het schriftelijk bewijs te benoemen. Het gaat om de volgende landen (...) Pakistan. Alle documenten die vanaf 1 april 1996 zullen worden aangeboden bij de Nederlandse Vertegenwoordigingen in de vijf landen, zullen inhoudelijk worden geverifieerd. Slechts in uitzonderingsgevallen zal daarvan door de Nederlandse Vertegenwoordigingen worden afgeweken."